【學員問題】工程項目投資建設(shè)外部約束條件有哪些?

【解答】咨詢工程項目的規(guī)劃、決策、實施過程受到項目內(nèi)外部諸多條件的約束。咨詢單位為項目業(yè)主提供咨詢服務(wù)，既要著眼于內(nèi)部因素、條件的研究，又要著眼于項目外部因素、宏觀條件約束研究。外部因素，特別是宏觀條件約束，是確定工程項目投資建設(shè)的必要性和可行性，即“立項”的先決條件這些外部條件是指除工程項目投資建設(shè)自身應具備的場地、資金、技術(shù)、人才等條件外，所涉及的各種外部約束和配套條件，包括發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、資源配置、環(huán)境容量和社會條件等。

外部約束條件管理的主體是各級政府職能部門。項目單位在工程項目投資建設(shè)的各個階段，必須按規(guī)定到政府相關(guān)部門辦理批(核)準手續(xù)，分別取得許可、承諾、證明或者允許后，方可開展各項工作。外部約束條件咨詢主要有：

1.發(fā)展規(guī)劃引導和約束

為促進國民經(jīng)濟全局和各行業(yè)、各地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，國家從一定時期的發(fā)展目標和戰(zhàn)略出發(fā)，編制并發(fā)布發(fā)展規(guī)劃，用以引導和調(diào)控發(fā)展方向、發(fā)展目標、生產(chǎn)力布局和發(fā)展途徑。

我國實行三級三類規(guī)劃管理體系。按行政層級，分為國家級規(guī)劃、省(自治區(qū)、直轄市)級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃;按對象和功能，分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃?？傮w規(guī)劃，即政府編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，經(jīng)全國人民代表大會審查批準，是引領(lǐng)調(diào)控全局的宏觀規(guī)劃。專項規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細化，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃，即跨行政區(qū)的特定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定空間的細化，如主體功能區(qū)劃、促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃等。

為滿足規(guī)劃要求，實現(xiàn)有準備的滾動建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，政府投資主管部門應根據(jù)規(guī)劃要求建立備選項目庫。入選項目庫的工程項目，應是有必要建設(shè)且前期準備工作比較充分的工程項目。

為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，各級政府組織制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行工程項目投資建設(shè)活動，必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，經(jīng)有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查批準，并頒發(fā)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證(鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證)后，方可辦理相關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)劃撥或出讓手續(xù)。

2.產(chǎn)業(yè)政策引導和約束咨詢

產(chǎn)業(yè)政策是國家為實現(xiàn)一定經(jīng)濟社會發(fā)展目標、促進產(chǎn)業(yè)形成發(fā)展、進行產(chǎn)業(yè)集群和結(jié)構(gòu)調(diào)整、實行行業(yè)準入而制定的干預調(diào)控政策。政府對投資項目實行產(chǎn)業(yè)政策引導和約束，所有投資項目的建設(shè)必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，即符合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》的規(guī)定?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》規(guī)定了當前及今后一定時期內(nèi)國家鼓勵、限制和淘汰的產(chǎn)業(yè)種類。鼓勵類產(chǎn)業(yè)符合國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，受到國家支持和鼓勵;限制類產(chǎn)業(yè)與國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要有一定沖突，但在滿足特定條件或者確實需要的情況下，經(jīng)政府投資主管部門同意后可以投資建設(shè);淘汰類產(chǎn)業(yè)不符合國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，國家嚴禁投資建設(shè)。

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》由國家發(fā)展改革委編制，經(jīng)國務(wù)院批準后定期頒布實施，實行滾動調(diào)整，現(xiàn)行版本為2005年版本。針對外商投資、中西部地區(qū)發(fā)展等，國家分別制定相應的產(chǎn)業(yè)指導目錄進行引導和約束。產(chǎn)業(yè)指導目錄之外的產(chǎn)業(yè)均為允許類產(chǎn)業(yè)。

3.技術(shù)政策引導和約束咨詢

國家根據(jù)全國科學技術(shù)發(fā)展方向和技術(shù)進步的需要制定技術(shù)政策，引導和約束相關(guān)技術(shù)的研發(fā)及應用。例如，能源消耗技術(shù)政策、循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)政策、工業(yè)產(chǎn)品加工技術(shù)政策等。國家鼓勵采用先進適用技術(shù)，限制一般技術(shù)，淘汰落后技術(shù)，一般通過《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展指南》進行引導和約束。

工程項目技術(shù)政策要求，主要體現(xiàn)在構(gòu)造和比選工藝技術(shù)方案上。應做到國內(nèi)自主研發(fā)技術(shù)和引進國外技術(shù)相結(jié)合，以自主研發(fā)為主;傳統(tǒng)技術(shù)與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合，以現(xiàn)代技術(shù)為主;技術(shù)先進性與經(jīng)濟合理性相結(jié)合，以經(jīng)濟合理性為主。

4.自然資源條件約束咨詢

自然資源是人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)條件。建設(shè)資源節(jié)約型社會是國家重要發(fā)展戰(zhàn)略。

各類工程項目投資建設(shè)都會受到礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、氣候資源等自然資源的制約。自然資源條件的約束主要表現(xiàn)在以下三個方面：資源供應方面，包括資源的可獲得性、儲藏量和開采量，資源品位質(zhì)量可靠性、穩(wěn)定性，資源價格的合理性等;資源開發(fā)開采方面，包括探礦權(quán)許可、采礦權(quán)許可等;資源技術(shù)利用方面，包括資源的合理利用和循環(huán)利用、資源消耗水平、資源節(jié)約等。

礦產(chǎn)資源開發(fā)類項目和消耗自然資源量較大的工程項目，尤其要認真對待資源約束，從建設(shè)資源節(jié)約型社會的角度，科學開發(fā)、合理利用和節(jié)約自然資源。

5.生態(tài)環(huán)境條件約束咨詢

生態(tài)環(huán)境條件約束，主要體現(xiàn)為國家建設(shè)環(huán)境友好型社會對生態(tài)環(huán)境保護提出的要求。國家對工程項目審批實行環(huán)境保護“一票否決制”。無論是生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性的工程項目，在項目前期階段均應按規(guī)定完成環(huán)境影響評價，由有規(guī)定資質(zhì)的環(huán)境影響評價機構(gòu)出具項目環(huán)境影響評價文件，獲得環(huán)境保護行政主管部門批復后方可建設(shè)。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，凡在我立國領(lǐng)土領(lǐng)土和管轄海域內(nèi)建設(shè)對環(huán)境有影響的工程項目，都要對項目可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測和管理。違反法律規(guī)定，對環(huán)境造成影響和破壞的依法懲處。各級環(huán)境保護行政主管部門負責本級區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護管理工作，負責工程項目的環(huán)境影響評價審查和管理。2009年8月國務(wù)院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，對綜合性規(guī)劃和有關(guān)專項規(guī)劃的環(huán)境在響評價作出了明確規(guī)定。

6.土地條件約束咨詢

我國人多地少，國家實行嚴格的土地管理制度，建設(shè)用地是工程項目最嚴格的外部約束條件。

我國土地歸國家和集體所有，任何個人不得私自買賣、轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)。工程項目建設(shè)用地通過兩種方式獲得：一是有償轉(zhuǎn)讓，即公開掛牌，經(jīng)過招標、拍賣程序或協(xié)議轉(zhuǎn)讓等有償方式，由政府出讓給用地者;二是無償劃撥，即根據(jù)國家土地政策規(guī)定，為特定類型項目劃撥土地。土地使用性質(zhì)由規(guī)劃確定，城市以及農(nóng)村集體土地均不得隨意改變土地用途。耕地，特別是基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地不得隨意侵占，如占用需履行審批和管理程序，并且實行占補平衡。

工程項目建設(shè)用地，需經(jīng)國土資源管理部門審查、批準。國士資源管理部門以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、劃撥用地目錄、土地性質(zhì)、土地供應政策等為依據(jù)，對建設(shè)用地進行審查。項目單位必須到國土資源管理部門辦理建設(shè)用地批準手續(xù)，方可建設(shè)項目。

7.水資源條件約束咨詢

我國水資源短缺，合理分配、節(jié)約用水是長期的戰(zhàn)略方針。因此，工程項目投資建設(shè)必然受到水資服條件的制約。

國家有關(guān)政策規(guī)定：禁止在水資源嚴重匱乏的地區(qū)開采地下水用于工程項目建設(shè);需要從江河、湖泊取水的工程項目，應符合河流流域開發(fā)利用規(guī)劃，用水的水源、水量須經(jīng)當?shù)厮姓鞴懿块T審查批準;需要從水庫取水或截取地表水的工程項目，應遵守當?shù)厮姓鞴懿块T的水量使用分配計劃;在城市興建工程項目，水的循環(huán)利用率應達到當?shù)卣?guī)定的指標。

為做到合理用水、節(jié)約用水，工程項目特別是用水量大的工業(yè)項目，應盡可能采用單位產(chǎn)品耗水指標低的先進技術(shù)，將水耗指標作為主藝技術(shù)方案比選的重要內(nèi)容之一。

8.能源條件約束咨詢

我國能源尤其是不可再生能源自源有限，實現(xiàn)2020年我國控制溫室氣體排放目標任務(wù)艱巨，節(jié)約能源是工程項目投資建設(shè)重要約束條件。

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查工作的通知》要求，國家發(fā)展改革委審批、核準和報請國務(wù)院審批、核準的投資項目，可行性研究報告或項目申請報告必須包括節(jié)能分析篇(章);咨詢評估單位的評估報告必須包括時節(jié)能分析篇(章)的評估意見;國家發(fā)展改革委的批復文件或報國務(wù)院的請示文件必須包括對節(jié)能分析篇(章)的批復或請示內(nèi)容。地方政府有關(guān)部門參照國家發(fā)展改革委的要求，制定相應辦法開展節(jié)能評估和審查工作。對未進行節(jié)能審查或未通過節(jié)能審查的項目一律不予審批、核準，更不得開工建設(shè);并要求加強項目建設(shè)和運行過程中的監(jiān)督檢查，確保節(jié)能措施與能源指標的落實。

9.社會條件約束咨詢

政府從“以人為本”的科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的角度出發(fā)，高度重視工程項目建設(shè)與當?shù)厣鐣南嗷ミm應性，維護社會穩(wěn)定。因此，工程項目管理過程中，必須重視項目建設(shè)與當?shù)厣鐣g的利害關(guān)系，考慮項目建設(shè)將面臨的社會條件約束。

工程項目的社會條件約束，表現(xiàn)為項目所在地受項目影響的相關(guān)利益群體對項目的反應和影響程度。項目建設(shè)導致征地、拆遷、環(huán)境污染引發(fā)的社會矛盾相沖突，是影響項目建設(shè)、社會穩(wěn)定和風險的主要社會因素。工程項目的建設(shè)務(wù)必注意與當?shù)厣鐣煌嫒后w之間的利益平衡問題，關(guān)注婦女、兒童、少數(shù)民族、貧困人口等弱勢群體的利益。特別是水利工程、鐵路交通工程、礦區(qū)開發(fā)工程等移民拆遷安置量大的項目以及容易污染環(huán)境的工業(yè)項目，尤其應妥善處理這些社會關(guān)系。

以上內(nèi)容均根據(jù)學員實際工作中遇到的問題整理而成，供參考，如有問題請及時溝通、指正。