事故應(yīng)急救援體系的建立

　　（一）事故應(yīng)急救援體系的基本構(gòu)成

　　由于潛在的重大事故風(fēng)險多種多樣，所以相應(yīng)每一類事故災(zāi)難的應(yīng)急救援措施可能千差萬別，但其基本應(yīng)急模式是一致的。構(gòu)建應(yīng)急救援體系，應(yīng)貫徹頂層設(shè)計和系統(tǒng)論的思想，以事件為中心，以功能為基礎(chǔ)，分析和明確應(yīng)急救援工作的各項(xiàng)需求，在應(yīng)急能力評估和應(yīng)急資源統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，科學(xué)地建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急救援體系，保障各級應(yīng)急救援體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

　　一個完整的應(yīng)急體系應(yīng)由組織體制、運(yùn)作機(jī)制、法制基礎(chǔ)和應(yīng)急保障系統(tǒng)4部分構(gòu)成。

　　1.組織體制

　　應(yīng)急救援體系組織體制建設(shè)中的管理機(jī)構(gòu)是指維持應(yīng)急日常管理的負(fù)責(zé)部門；功能部門包括與應(yīng)急活動有關(guān)的各類組織機(jī)構(gòu)，如消防、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等；應(yīng)急指揮是在應(yīng)急預(yù)案啟動后，負(fù)責(zé)應(yīng)急救援活動場外與場內(nèi)指揮系統(tǒng)；而救援隊(duì)伍則由專業(yè)和志愿人員組成。

　　2.運(yùn)作機(jī)制

　　應(yīng)急救援活動一般劃分為應(yīng)急準(zhǔn)備、初級反應(yīng)、擴(kuò)大應(yīng)急和應(yīng)急恢復(fù)4個階段，應(yīng)急機(jī)制與這四階段的應(yīng)急活動密切相關(guān)。

　　應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制主要由統(tǒng)一指揮、分級響應(yīng)、屬地為主和公眾動員這4個基本機(jī)制組成。

　　統(tǒng)一指揮是應(yīng)急活動的最基本原則。應(yīng)急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場指揮，或場外指揮與場內(nèi)指揮等。無論采用哪一種指揮系統(tǒng)，都必須實(shí)行統(tǒng)一指揮的模式，無論應(yīng)急救援活動涉及單位的行政級別高低和隸屬關(guān)系不同，但都必須在應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號令，步調(diào)一致。

　　分級響應(yīng)是指在初級響應(yīng)到擴(kuò)大應(yīng)急的過程中實(shí)行的分級響應(yīng)的機(jī)制。擴(kuò)大或提高應(yīng)急級別的主要依據(jù)是事故災(zāi)難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級”的最基本條件。擴(kuò)大應(yīng)急救援主要是提高指揮級別、擴(kuò)大應(yīng)急范圍等。

　　屬地為主強(qiáng)調(diào)“第一反應(yīng)”的思想和以現(xiàn)場應(yīng)急、現(xiàn)場指揮為主的原則。

　　公眾動員機(jī)制是應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)，也是整個應(yīng)急體系的基礎(chǔ)。

　　3.法制基礎(chǔ)

　　法制建設(shè)是應(yīng)急體系的基礎(chǔ)和保障，也是開展各項(xiàng)應(yīng)急活動的依據(jù)，與應(yīng)急有關(guān)的法規(guī)可分為4個層次：由立法機(jī)關(guān)通過的法律，如緊急狀態(tài)法、公民知情權(quán)法和緊急動員法等；由政府頒布的規(guī)章，如應(yīng)急救援管理?xiàng)l例等；包括預(yù)案在內(nèi)的以政府令形式頒布的政府法令、規(guī)定等；與應(yīng)急救援活動直接有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)或管理辦法等。

　　4.保障系統(tǒng)

　　列于應(yīng)急保障系統(tǒng)第一位的是信息與通訊系統(tǒng)，構(gòu)筑集中管理的信息通訊平臺是應(yīng)急體系最重要的基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)急信息通訊系統(tǒng)要保證所有預(yù)警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準(zhǔn)確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實(shí)現(xiàn)快速、及時供應(yīng)到位；人力資源保障包括專業(yè)隊(duì)伍的加強(qiáng)、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓(xùn)教育；應(yīng)急財務(wù)保障應(yīng)建立專項(xiàng)應(yīng)急科目，如應(yīng)急基金等，以保障應(yīng)急管理運(yùn)行和應(yīng)急反應(yīng)中各項(xiàng)活動的開支。

　　（二）事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)機(jī)制

　　重大事故應(yīng)急救援體系應(yīng)根據(jù)事故的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢和控制能力實(shí)行分級響應(yīng)機(jī)制，對不同的響應(yīng)級別，相應(yīng)地明確事故的通報范圍、應(yīng)急中心的啟動程度、應(yīng)急力量的出動和設(shè)備、物資的調(diào)集規(guī)模、疏散的范圍、應(yīng)急總指揮的職位等。典型的響應(yīng)級別通?？煞譃?級：

　　1.一級緊急情況

　　必須利用所有有關(guān)部門及一切資源的緊急情況，或者需要各個部門同外部機(jī)構(gòu)聯(lián)合處理的各種緊急情況，通常要宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。在該級別中，做出主要決定的職責(zé)通常是緊急事務(wù)管理部門。現(xiàn)場指揮部可在現(xiàn)場做出保護(hù)生命和財產(chǎn)以及控制事態(tài)所必需的各種決定。解決整個緊急事件的決定，應(yīng)該由緊急事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)。

　　2.二級緊急情況

　　需要兩個或更多個部門響應(yīng)的緊急情況。該事故的救援需要有關(guān)部門的協(xié)作，并且提供人員、設(shè)備或其他資源。該級響應(yīng)需要成立現(xiàn)場指揮部來統(tǒng)一指揮現(xiàn)場的應(yīng)急救援行動。

　　3.三級緊急情況

　　能被一個部門正常可利用的資源處理的緊急情況。正常可利用的資源指在該部門權(quán)力范圍內(nèi)通?？梢岳玫膽?yīng)急資源，包括人力和物力等。必要時，該部門可以建立一個現(xiàn)場指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門負(fù)責(zé)解決。

　　（三）事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)程序

　　事故應(yīng)急救援系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)程序按過程可分為接警、響應(yīng)級別確定、應(yīng)急啟動、救援行動、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束等幾個過程。

　　1.接警與響應(yīng)級別確定

　　接到事故報警后，按照工作程序，對警情做出判斷，初步確定相應(yīng)的響應(yīng)級別。如果事故不足以啟動應(yīng)急救援體系的最低響應(yīng)級別，響應(yīng)關(guān)閉。

　　2.應(yīng)急啟動

　　應(yīng)急響應(yīng)級別確定后，按所確定的響應(yīng)級別啟動應(yīng)急程序，如通知應(yīng)急中心有關(guān)人員到位、開通信息與通訊網(wǎng)絡(luò)、通知調(diào)配救援所需的應(yīng)急資源（包括應(yīng)急隊(duì)伍和物資、裝備等）、成立現(xiàn)場指揮部等。

　　3.救援行動

　　有關(guān)應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)入事故現(xiàn)場后，迅速開展事故偵測、警戒、疏散、人員救助、工程搶險等有關(guān)應(yīng)急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術(shù)支持。當(dāng)事態(tài)超出響應(yīng)級別無法得到有效控制時，向應(yīng)急中心請求實(shí)施更高級別的應(yīng)急響應(yīng)。

　　4.應(yīng)急恢復(fù)

　　救援行動結(jié)束后，進(jìn)入臨時應(yīng)急恢復(fù)階段。該階段主要包括現(xiàn)場清理、人員清點(diǎn)和撤離、警戒解除、善后處理和事故調(diào)查等。

　　5.應(yīng)急結(jié)束

　　執(zhí)行應(yīng)急關(guān)閉程序，由事故總指揮宣布應(yīng)急結(jié)束。

　　（四）現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)

　　重大事故的現(xiàn)場情況往往十分復(fù)雜，且匯集了各方面的應(yīng)急力量與大量的資源，應(yīng)急救援行動的組織、指揮和管理成為重大事故應(yīng)急工作所面臨的一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　應(yīng)急過程中存在的主要問題有：

　?、偬嗟娜藛T向事故指揮官匯報；

　?、趹?yīng)急響應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)各異，機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，且術(shù)語不同；

　?、嗳狈煽康氖鹿氏嚓P(guān)信息和決策機(jī)制，應(yīng)急救援的整體目標(biāo)不清或不明；

　　④通訊不兼容或不暢；

　　⑤授權(quán)不清或機(jī)構(gòu)對自身現(xiàn)場的任務(wù)、目標(biāo)不清。

　　對事故勢態(tài)的管理方式?jīng)Q定了整個應(yīng)急行動的效率。為保證現(xiàn)場應(yīng)急救援工作的有效實(shí)施，必須對事故現(xiàn)場的所有應(yīng)急救援工作實(shí)施統(tǒng)一的指揮和管理，即建立事故指揮系統(tǒng)（ICS），形成清晰的指揮鏈，以便及時地獲取事故信息、分析和評估勢態(tài)，確定救援的優(yōu)先目標(biāo)，決定如何實(shí)施快速、有效的救援行動和保護(hù)生命的安全措施，指揮和協(xié)調(diào)各方應(yīng)急力量的行動，高效地利用可獲取的資源，確保應(yīng)急決策的正確性和應(yīng)急行動的整體性和有效性。

　　現(xiàn)場應(yīng)急指揮系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在緊急事件發(fā)生前就已建立，預(yù)先對指揮結(jié)構(gòu)達(dá)成一致意見，將有助于保證應(yīng)急各方明確各自的職責(zé)，并在應(yīng)急救援過程中更好地履行職責(zé)?，F(xiàn)場指揮系統(tǒng)模塊化的結(jié)構(gòu)由指揮、行動、策劃、后勤以及資金/行政5個核心應(yīng)急響應(yīng)職能組成。

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