幾十年來，我國房屋管理一直采取福利型的行政管理模式，這種管理模式符合當(dāng)時城鎮(zhèn)住房制度的要求。所謂城鎮(zhèn)住房制度，是國家在解決城鎮(zhèn)居民住房問題方面實行的基本政策和制度。主要包括：城鎮(zhèn)住宅建設(shè)投資方式、住房分配方式、住房管理方式、住房消費方式、住房交換關(guān)系等方面，這些方面經(jīng)濟關(guān)系的總和構(gòu)成城鎮(zhèn)住房制度。

我國改革開放前的城鎮(zhèn)住房制度主要呈現(xiàn)三個特征：

一是住房投資由國家和國有企業(yè)統(tǒng)包；二是住房分配采取實物分配；三是住房消費采取福利低租金和國家包修包養(yǎng)制度。

住房建設(shè)、分配、管理都由國家和國有企業(yè)統(tǒng)包，是我國在計劃經(jīng)濟體制下的城鎮(zhèn)住房制度。其弊端表現(xiàn)在建設(shè)資金有投入無回收，形不成投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，制約了住宅建設(shè)的發(fā)展，住房供應(yīng)極其短缺，人均住房面積下滑。收取的房租過低，不能維持房屋的維修養(yǎng)護，房屋損壞嚴重，大量的危舊破房得不到改造，危及群眾的居住安全，國家為此也背上了沉重的包袱。