摘 要：城市軌道交通建設(shè)投資巨大，僅靠政府投資難以滿足發(fā)展的需要，因此必須采用多種方式籌措建設(shè)資金特別是吸引民營資本的進入。通過分析城市軌道交通建設(shè)采用PPP模式的總體思路和運作框架，探討運用PPP模式的3種運作方式，說明該模式是吸引民營資本參與城市軌道交通建設(shè)的較好方式，但應(yīng)建立相應(yīng)的保障機制。

　　關(guān)鍵詞：PPP模式；城市軌道交通；投融資；民營資本；建設(shè)

　　城市軌道交通在我國一貫采用以地方政府財政資金為主導(dǎo)的財政投融資模式。但對此巨額投資，僅靠政府難以滿足需要。因此，實現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)項目融資渠道的多元化，特別是吸引國內(nèi)外民營資本的進入，是加快我國城市軌道交通建設(shè)的必由之路。

　　1、傳統(tǒng)的融資模式存在的問題

　　在吸引民營資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，國際上一般采用BOT（Build-Operate-Transfer）、ABS（Asset-Backed-Security）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）等幾種融資模式。在運作上這些模式都存在一些問題。

　　（1）在現(xiàn)有的模式下公共企業(yè)和民營企業(yè)之間是一種等級結(jié)構(gòu)，缺乏協(xié)調(diào)機制，以犧牲其他參與方的利益來謀求自身利益的最大化。

　�。�2）現(xiàn)有模式在項目的確認(rèn)、可行性論證等前期工作中，沒有民營企業(yè)的參與，完全由公共企業(yè)來完成，這將增大民營企業(yè)的風(fēng)險。

　�。�3）風(fēng)險分配不合理�，F(xiàn)有融資模式一般在通過招投標(biāo)確定某一民營企業(yè)后，就將項目的責(zé)任全都轉(zhuǎn)移給了后者，從而提高了建筑商和投資商的風(fēng)險，加大了項目融資的難度，削弱了民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

　　目前國際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項目融資模式，即 PPP 模式，它克服了以上問題，滿足了公共部門與民營企業(yè)的需要，較適合應(yīng)用于我國城市軌道交通建設(shè)。

　　2、PPP融資模式的總體思路

　　PPP（Public-Private Partner-ships）模式，即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。該模式興起于20世紀(jì)80年代的英國。通過這種合作形式，合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險，使公共部門的成本和風(fēng)險大為降低，既滿足了民營企業(yè)盈利性的要求又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。

　　PPP 模式運用于城市軌道交通建設(shè)的總體思路如下：

　�。�1）以項目為主體的融資活動是項目融資的一種實現(xiàn)形式。主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)及政府扶持措施的力度，而不是項目投資人或發(fā)起人的資信安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益，是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

　　（2）使民營資本更多的參與到項目中，提高了效率，降低了風(fēng)險。這正是現(xiàn)行項目融資模式所缺少的。PPP 方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到包括城市軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個項目運行周期中，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中的高效管理方法與技術(shù)引入到項目中，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。

　�。�3）在一定程度上保證民營企業(yè)的盈利。民營企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，對于一個無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的。而采取PPP模式，政府可以給予民營企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營企業(yè)投資城市軌道交通項目的積極性。

　　3、PPP融資模式的框架

　　根據(jù) PPP 模式的總體思路和城市軌道交通的特點，整個城市軌道交通建設(shè)PPP模式的框架包括以下7個部分。

　�。�1）選擇項目合作公司。政府部門根據(jù)城市軌道交通建設(shè)的需要，確立一家有資質(zhì)、有實力的私營合作公司，該公司一般為財團或建筑經(jīng)營企業(yè)，并與該私營公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。

　�。�2）確立項目。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作，共同完成項目的前期工作。

　　（3）成立項目公司。持有特許權(quán)協(xié)議的公司根據(jù)政府部門和私營公司共同確立的項目，組織成立項目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。

　�。�4）招投標(biāo)和項目融資。項目公司在政府的監(jiān)督下，可以將工程進行招投標(biāo)，同時公共部門和項目公司合作進行項目融資，公共部門一般作為擔(dān)保人出現(xiàn)，由于有政府公共部門的擔(dān)保，使投資人的風(fēng)險大為減少，融資的難度降低，提高了項目融資的成功率。

　�。�5）項目建設(shè)。政府與中標(biāo)人或該建筑經(jīng)營企業(yè)本身對項目進行設(shè)計和施工建設(shè)，政府與其進行合作的同時也對其進行監(jiān)督。

　　（6）運行管理。項目建成后，項目公司負責(zé)經(jīng)營管理，政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項目公司的運行進行監(jiān)督管理并予以一定的政策扶持。

　　（7）項目交接。特許權(quán)協(xié)議期滿，承建商把項目移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無償歸政府所有。

　　4、PPP模式的運作

　　4.1  PPP模式的運作方式

　　在城市軌道交通建設(shè)中的基本運作方式可確定為BTO（Build-Transfer-Operate）和BOT（Build-Operate-Transfer），但這不同于傳統(tǒng)的BTO和BOT.在PPP模式下政府資金都將參與到整個項目的不同階段，與社會投資者共同參與項目的投資、建設(shè)、運營，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益�，F(xiàn)提出 3 種國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)的PPP運作方式下的BTO模式、SB-O-T（Subsidize inBuilding，Operate and Transfer）模式及B-SO-T（Build，Subsidize inOperation and Transfer）模式。后兩種模式可參考文獻[5].

　�。�1）BTO模式。公共部門與民營企業(yè)共同確定項目后，由私營企業(yè)（一般為投資財團）負責(zé)整個城市軌道項目的建設(shè)與融資，政府負責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，建設(shè)完成后將項目轉(zhuǎn)交給政府，政府再將整個項目和軌道沿線土地的開發(fā)及使用權(quán)租賃給該企業(yè)，項目成長期內(nèi)象征性的收取或不收取租金，為其實現(xiàn)合理的投資收益提供保障。在此期間內(nèi)，企業(yè)利用沿線的區(qū)位優(yōu)勢對土地進行開發(fā)，對軌道交通主業(yè)與沿線開發(fā)進行培育，從而形成房地產(chǎn)熱銷—客流需求遞增—軌道交通市場活躍—沿線房產(chǎn)再熱銷的良性循環(huán)，從而為在租期到期前回收成本并且實現(xiàn)盈利奠定基礎(chǔ)。在項目的成熟期，每年根據(jù)項目公司的經(jīng)營情況收取一定的租金，防止產(chǎn)生超額利潤。租期滿后可以續(xù)租。

　　此方式的優(yōu)點是減輕政府的負擔(dān)，促進公共交通的發(fā)展，建立有效地軌道建設(shè)項目的市場化收益機制，同時有利于城市進行點軸式開發(fā)，以及引導(dǎo)城市空間可持續(xù)發(fā)展。難點是對民營企業(yè)的要求特別高，項目的成長期和成熟期無法準(zhǔn)確劃定，難以確定恰當(dāng)?shù)淖饨鹇�，同時相關(guān)的法律、法規(guī)及操作規(guī)則還有待于完善。

　�。�2）SB-O-T模式，又稱前補償模式。將一個完整的城市軌道建設(shè)項目分割成兩部分：

　　①公益性部分，包括車站、軌道、洞體等土建工程；

　�、谟�利性部分，包括車輛、信號等設(shè)備的投資。公益性部分由公共部門出資的投資公司負責(zé)建設(shè)，而盈利性部分則由民營企業(yè)出資成立的 PPP項目公司來完成。項目全部建成后，與民營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)定，在項目成長期，政府將公益性部分無償或象征性的租賃給PPP項目公司，以保證其正常收益。在項目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投資的同時，防止民營企業(yè)的超額利潤。項目特許期滿后，PPP 項目公司無償將項目資產(chǎn)移交政府或續(xù)簽合同。

　�。�3）B-SO-T模式，又稱后補償模式。在共同確定項目后，由民營企業(yè)負責(zé)投資、建設(shè)和運營。政府以預(yù)測客流量和實際票價為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項目公司的運營成本和收入，對產(chǎn)生的運營虧損給予相應(yīng)補貼。政府以運營期內(nèi)客流量的年平均增長率（用 a%表示）為控制標(biāo)準(zhǔn)，項目投入運營后，若實際客流量比預(yù)測客流量減少的幅度超過a%，政府則按照合同規(guī)定給予民營企業(yè)相應(yīng)的補貼；如實際客流量達到預(yù)測客流量的1+a%以上，超出部分將由政府部門和民營企業(yè)按照一定的比例共享。在此模式中，預(yù)測客流量以3年為一個周期進行調(diào)整。目的是控制民營企業(yè)產(chǎn)生超額利潤和保證其正常收益。

　　4.2  成功運作PPP模式的保障機制

　　PPP 模式成功運用于城市軌道交通建設(shè)，除設(shè)計操作性強的運作方式外還取決于多方面的因素，如政府政策、法律、法規(guī)等，必須加快完善這些內(nèi)容，從而為成功運作PPP模式提供保障，吸引更多的民營資本進入城市軌道交通建設(shè)。

　�。�1）政府角色。政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)，變?yōu)榕c民營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)及合作者的角色。

　�。�2）法律和法規(guī)保障。項目進行 PPP 模式運作，需要在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段對政府部門與企業(yè)各自承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，以保護雙方的權(quán)益。因此PPP 項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。

　�。�3）政策保障。PPP模式最大的特點是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，以吸引民營資本的投入。如能結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)的實際情況，提出符合有關(guān)法律、法規(guī)的政府扶持政策，必將充分調(diào)動民營資本的積極性。在PPP運行方式下的BTO及B-SO-T模式，分別在給予民營企業(yè)擴大特許經(jīng)營權(quán)限和經(jīng)營收入擔(dān)保方面，做了有益的嘗試。

　�。�4）人才保障。PPP模式在我國尚屬新的運作方式，需要經(jīng)濟、法律、財務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的綜合知識。因此要加強對PPP模式的學(xué)習(xí)和研究，以及相關(guān)人才的培養(yǎng)，從而增強民營企業(yè)或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施都能高效率地完成。

　　截至2001年底，我國民間資本存量已經(jīng)高達12萬億元。作為公共部門與民營企業(yè)合作模式，如果能夠健全相關(guān)的法律、法規(guī)體系，既保證基礎(chǔ)設(shè)施的公益性又能滿足民營資本的盈利性，則PPP模式在國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)方面必有其廣闊的應(yīng)用前景。

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