我國隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，水資源問題日趨突出。水資源短缺、洪澇和干旱災(zāi)害損失增大、生態(tài)環(huán)境惡化，已對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

　　水是生命之源，水是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可缺少的戰(zhàn)略物質(zhì)，必須以水資源的可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本思路，已取得社會廣泛共識。能否實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用目標(biāo)，主要取決于人類生產(chǎn)、生活行為和用水方式的選擇，因此，強(qiáng)化水資源管理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過對水資源可持續(xù)利用內(nèi)涵的討論，進(jìn)一步說明人類活動對水資源可持續(xù)利用的影響和主導(dǎo)作用，對強(qiáng)化水資源管理重點(diǎn)提出建議。

　　一、水資源可持續(xù)利用的內(nèi)涵

　　水是一種可再生資源�熕�的更新再生可持續(xù)性能力是靠水循環(huán)過程實(shí)現(xiàn)的，但水資源可持續(xù)利用是有條件的。

　　1．水資源利用要遵循自然資源可持續(xù)性法則

　　自然資源可持續(xù)性法則指出：對生物和非生物資源的使用�熤灰�在數(shù)量上和速度上不超過它們的恢復(fù)再生能力，則再生資源可持續(xù)地永存，但其永續(xù)供給的最大可利用程度應(yīng)以最大持續(xù)產(chǎn)量為最大限度。人們必須遵循上述自然資源可持續(xù)性法則開發(fā)利用水資源，才能使水資源可持續(xù)利用，否則水資源的可持續(xù)性就要受到破壞。

　　2．水資源開發(fā)利用不能超過“水資源可利用量”

　　聯(lián)合國科教文組織和世界氣象組織共同制定的《水資源評價活動——國家評價手冊》，對水資源的定義是：“可利用或可能被利用的水源。該水源具有足夠數(shù)量和可供利用的質(zhì)量，并能夠在某一地點(diǎn)為滿足某種用途而可被利用的”。

　　我們通常講的水資源是指：通過水循環(huán)能逐年更新的、并能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)活動利用的淡水，包括地表水、地下水和土壤水。

　　對流域（或地區(qū)）進(jìn)行水資源評價時，選用代表性的水文系列是十分重要的。對某一特定流域（或地區(qū)）來講，受年降水量變化的影響，每年水資源總量都是不相同的，因此，選用不同的水文系列計(jì)算出的多年平均水資源量也是有差異的。如海河流域的多年平均水資源量，按1956～1979年系列計(jì)算為421億立方米，按1956～1998年系列計(jì)算為372億立方米。海河流域延長水文系列計(jì)算多年平均水資源量出現(xiàn)減少的原因，主要是近些年來，連年干旱，降水少，蒸發(fā)量增大，再加上人類活動的影響。

　　流域（或地區(qū)）水資源評價計(jì)算出的多年平均水資源量，不等同于該流域（或地區(qū)）的水資源的可利用數(shù)量。因?yàn)�，一方面是自然條件在多因素相互影響、相互制約的復(fù)合作用下，具有多變性的特點(diǎn)，另一方面，人類對水資源開發(fā)利用能力也受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平的限制，所以實(shí)際可利用的水資源數(shù)量應(yīng)小于水資源量。進(jìn)一步明確水資源可利用量的概念，并確定水資源可利用量，對宏觀研究評價流域（或地區(qū)）水資源承載能力、合理開發(fā)利用水資源、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用目標(biāo)均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)用價值。

　　關(guān)于水資源可利用量的概念，提出以下個人初步看法，供討論。水資源可利用量應(yīng)等于地表水可利用量和地下水可開采量之和。地表水可利用量是指：在可預(yù)見的時期內(nèi)，能基本滿足遏制生態(tài)環(huán)境惡化，并有所改善的需水量、河道內(nèi)必要用水量的前提下，通過經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行措施，可供河道外一次性利用的最大水量；地下水可開采量是指：在可預(yù)見的時期內(nèi)，能基本滿足遏制生態(tài)環(huán)境惡化，并有所改善需水的前提下，通過經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的措施，可開發(fā)利用的淺層地下水的最大水量。

　　3．經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須與水資源承載能力相協(xié)調(diào)

　　水資源承載能力是指流域或地區(qū)的水資源可利用量對某一特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的支撐能力。對某一流域或地區(qū)而言，在特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平下，水資源承載能力是相對有限的。但水資源承載能力由于受多種因素影響，也是可變的，是個多變量的函數(shù)。因?yàn)閷?shí)踐證明，人口增長、城市化水平的提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都會引起用水結(jié)構(gòu)和用水方式的改變，從而導(dǎo)致用水總量的變化。因此，對流域或地區(qū)而言，在一定水資源可利用量條件下，可以通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變用水方式、節(jié)約用水、降低用水定額，提高用水效率等多種有效措施，提高水資源的承載能力，實(shí)現(xiàn)從水資源超載狀態(tài)向不超載狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。說明通過努力謀求經(jīng)濟(jì)和社會與水資源承載能力協(xié)調(diào)發(fā)展是可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

　　以黑河流域張掖市為例，2001年全市總用水量24.5億立方米�J其中農(nóng)林牧漁用水占95.8%，人均綜合用水量1938立方米，是全國平均水平的4.7倍；單方水GDP產(chǎn)出僅2.8元，是全國平均水平的1/6。按《黑河水量分配方案》計(jì)算，張掖市水資源可利用量，人均1250立方米，畝均水量511立方米，實(shí)際用水量遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)厮�資源可利用量，水資源超載使流域生態(tài)環(huán)境急劇惡化。

　　顯然�煆堃词邪l(fā)展面臨的首要任務(wù)是解決用水超載問題，惟一可行的出路就是積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、大量壓縮農(nóng)業(yè)用量，改變用水結(jié)構(gòu)和用水方式，合理用水，節(jié)約用水，提高水的利用效率和效益，建設(shè)節(jié)水型城市，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

　　二、加強(qiáng)水管理現(xiàn)代化建設(shè)

　　通過上述分析更清楚地看出，能否實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用目標(biāo)的主導(dǎo)因素是人類活動，因此，進(jìn)一步強(qiáng)化水資源管理，規(guī)范人類為了生存與發(fā)展，所采取的行動計(jì)劃和行為方式，就成為問題的關(guān)鍵所在。

　　水利部是國家水行政主管部門，是統(tǒng)一管理水資源的機(jī)構(gòu)，多年來，在水資源管理，依法行政方面做了大量的工作，成績顯著。特別是對水資源的管理體制和機(jī)制改革、推行城市水務(wù)管理、水價形成機(jī)制、水權(quán)與水市場等問題，在理論與實(shí)踐方面都進(jìn)行了有益探索。下面僅從水資源可持續(xù)利用的角度，對近期水資源管理建設(shè)提出幾點(diǎn)建議。

　　1．水資源權(quán)屬管理

　　《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。《水法》規(guī)定：水資源屬于國家所有。水資源所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。

　　我理解國家進(jìn)行水資源權(quán)屬管理的重點(diǎn)是水資源使用權(quán)管理，行使水資源優(yōu)化配置權(quán)。我國實(shí)行取水許可制度。1993年國務(wù)院發(fā)布的《取水許可制度實(shí)施辦法》規(guī)定：除為家庭生活、畜禽飲用取水和其他少量取水以外，其他一切利用水工程或水設(shè)施直接從江河湖泊或地下取水的單位和個人，都應(yīng)當(dāng)申請取水許可證，并依照規(guī)定取水。

　　在國家行使水資源優(yōu)化配置權(quán)方面，對水資源相對緊缺，供需矛盾突出的流域，國家對流域內(nèi)（外）有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市水資源使用數(shù)量進(jìn)行宏觀控制，實(shí)行按流域進(jìn)行水資源優(yōu)化、合理分配，由流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度管理，如黃河、黑河等流域。

　　針對目前存在的問題，建議進(jìn)一步完善水資源權(quán)屬管理的體制、機(jī)制、管理和監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性建設(shè)。

　�。�1）《水法》規(guī)定：國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。中央機(jī)構(gòu)編委辦批復(fù)的水利部流域機(jī)構(gòu)“三定”方案，明確流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部行使所在流域及授權(quán)區(qū)域內(nèi)水行政主管職責(zé)，是具有行政職能的事業(yè)單位。我認(rèn)為這種政事不分的機(jī)構(gòu)，在運(yùn)行機(jī)制上仍存在許多弊端，將流域機(jī)構(gòu)中包括的規(guī)劃設(shè)計(jì)、科研院所、地質(zhì)勘測隊(duì)等事業(yè)性質(zhì)的部門，以及下屬各類企業(yè)等全部分離出去，成立各類專業(yè)公司或經(jīng)營性企業(yè)。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)改造成真正的流域水行政管理部門，按管理工作需要定崗、定編。

　�。�2）在南水北調(diào)工程分期實(shí)施的前提下，組織編制黃淮海流域水資源優(yōu)化配置方案。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后作為水行政主管部門代表國家對黃淮海流域有關(guān)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)行水資源使用權(quán)管理、水資源利用數(shù)量進(jìn)行宏觀調(diào)控的依據(jù)。

　　（3）安排必要的資金抓緊建設(shè)現(xiàn)代化的水量和水質(zhì)信息采集、傳輸系統(tǒng)，這是國家進(jìn)行權(quán)屬管理真正落到實(shí)處的必要手段和措施。建議首先在黃河、海河、淮河的干流跨省界斷面、主要支流的跨省界斷面、主要支流進(jìn)入干流斷面上，建水量和水質(zhì)監(jiān)測站，利用現(xiàn)代技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)時遙控監(jiān)測。該觀測資料作為國家對有關(guān)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)際用水量控制和水質(zhì)保護(hù)狀況進(jìn)行監(jiān)督管理、考核的主要依據(jù)。

　　2．水資源利用管理

　　針對目前水資源利用管理方面存在的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

　�。�1）水資源利用管理要嚴(yán)格執(zhí)行水資源有償使用制度。取水單位和個人必須依法繳納水資源費(fèi)。水資源費(fèi)作為用戶占用水資源補(bǔ)償，應(yīng)作為水資源管理與保護(hù)專項(xiàng)基金，納入預(yù)算管理，�？顚Ｓ谩＝ㄗh國務(wù)院盡快頒布《水資源費(fèi)征收和管理辦法》，目前可暫按各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）規(guī)定征收。

　�。�2）用戶使用水利工程供應(yīng)的水，應(yīng)向供水單位繳納水費(fèi)。水利工程供水價應(yīng)按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則確定。水利工程供水價格實(shí)行分級管理。中央直屬和跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水利工程供水價格，由國務(wù)院價格主管部門會同水行政主管部門制定或調(diào)整。�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所屬工程和其他具有管理權(quán)的水利工程供水價格，由省（自治區(qū)、直轄市）價格主管部門會同省（自治區(qū)、直轄市）水行政主管部門制定或調(diào)整。建議水行政主管部門盡快編制《水利工程供水價格計(jì)算規(guī)則》，對補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)原則進(jìn)行具體化，按工程分類提出各項(xiàng)具體計(jì)算方法。

　　（3）節(jié)約用水，提高用水效率，重點(diǎn)抓好農(nóng)業(yè)節(jié)水。我國農(nóng)業(yè)灌溉用水的綜合利用率只有40%，與發(fā)達(dá)國家的70%～80%相比，差之甚遠(yuǎn)。我們需要以創(chuàng)新的精神來推動節(jié)水灌溉的快速發(fā)展，節(jié)水灌溉不僅是節(jié)水，還可促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。新疆兵團(tuán)棉花膜下滴灌技術(shù)的應(yīng)用，充分證實(shí)了在達(dá)到節(jié)水增產(chǎn)目的的同時，也改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)方式。農(nóng)民為了應(yīng)用膜下滴灌技術(shù)得到更多的實(shí)惠，從不自覺到自覺地要走上規(guī)模化生產(chǎn)、科學(xué)種田、科學(xué)管理、專業(yè)化分工、高效農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化道路。高效節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣應(yīng)用，將有可能成為我國農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的一個重要突破口。

　　先進(jìn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用，需要多學(xué)科、多部門配合，單靠水利部、農(nóng)業(yè)部的努力和推動，難以做到加速發(fā)展。建議要以創(chuàng)新的精神，建立國家支持節(jié)水灌溉的新機(jī)制，以促進(jìn)國務(wù)院有關(guān)部門（水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、財政、稅收、西部開發(fā)等部委辦）能更協(xié)調(diào)地、有效地利用國家多方面的政策、資金、市場，全力支持節(jié)水灌溉工作的推進(jìn)與發(fā)展。

　�。�4）根據(jù)“國家對用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”的要求，在抓緊制定城市生活用水、各類經(jīng)濟(jì)活動和各行業(yè)用水定額的同時，要采取多種措施盡快實(shí)現(xiàn)用水全部計(jì)量化，為實(shí)行總量控制和定額管理創(chuàng)造條件，打好基礎(chǔ)。大中城市應(yīng)推廣應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)的ＩＣ卡計(jì)量表。