新一輪的流域規(guī)劃修編工作已經(jīng)開展一年多。筆者通過一年多的文件學(xué)習(xí)和資料分析，對本次規(guī)劃修編，特別是流域水土保持規(guī)劃修編進(jìn)行了研究和探討，認(rèn)識到本次規(guī)劃修編面臨的新情況和新挑戰(zhàn)，確定了新的目標(biāo)，提出了新的思路和新的舉措。本文著重論述了黃河流域水土保持規(guī)劃修編面臨的新情況和新挑戰(zhàn)，以便為規(guī)劃修編工作提供借鑒。

　　流域規(guī)劃新要求

　　自上一輪流域綜合規(guī)劃修編實施以來的近20年，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大變化，黃河流域的水資源狀況和工程設(shè)施條件也發(fā)生了重大變化，黃河流域治理與開發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)，要求流域治理與開發(fā)要有新目標(biāo)、新思路、新舉措。鑒于此，回良玉副總理和水利部副部長矯勇對本次規(guī)劃修編工作做了重要批示。黃委主任李國英指出：新一輪規(guī)劃一定要突破傳統(tǒng)的水利工程規(guī)劃的思維模式，突出地明晰“兩條線”。一條是對經(jīng)濟社會發(fā)展系統(tǒng)的研究；另一條是對河流自身需求的研究。在這“兩條線”的系統(tǒng)研究基礎(chǔ)上，規(guī)劃期望達(dá)到兩個目標(biāo)，一是實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，二是實現(xiàn)維持黃河健康生命。

　　根據(jù)國家和有關(guān)部委的要求，規(guī)劃修編工作組初步確定黃河流域水土保持規(guī)劃修編工作的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水新思路和維持黃河健康生命的治黃新理念。

　　初步確定黃河流域水土保持規(guī)劃的近期目標(biāo)（2006～2020年）是：重點地區(qū)治理取得突破性進(jìn)展，黃河流域水土流失治理大見成效，減少入黃泥沙達(dá)到6億噸每年；水土保持預(yù)防監(jiān)督管理體系基本健全，水土保持法規(guī)體系進(jìn)一步完善，建立起水土流失監(jiān)測和評價體系，新增人為水土流失面積得到基本控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到遏制；實現(xiàn)水土資源合理利用，區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人居環(huán)境質(zhì)量顯著提高，初步實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明，全面建成小康社會。遠(yuǎn)期目標(biāo)（2021～2030年）是：在近期開展治理的基礎(chǔ)上，完成黃河流域水土流失的初步治理，重點地區(qū)治理不斷鞏固提高，減少入黃泥沙達(dá)到7億噸每年，基本實現(xiàn)維持黃河健康生命的終極目標(biāo)；水土保持預(yù)防監(jiān)督法規(guī)體系和執(zhí)法體系比較完善，水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)形成良性運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)生態(tài)文明，新增人為水土流失得到全面遏制，區(qū)域生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)良性循環(huán)，人與自然關(guān)系全面協(xié)調(diào)，農(nóng)村人民生活富裕，達(dá)到或接近全國平均水平。

　　經(jīng)濟社會新情況

　　1.區(qū)域經(jīng)濟實力顯著提高

　　到2005年初，西部大開發(fā)實施五年中央財政投入近萬億元，其中中央財政性建設(shè)資金在西部地區(qū)累計投入4600億元，中央財政轉(zhuǎn)移支付和專項補助資金累計安排5000多億元。五年來，西部地區(qū)交通、水利、能源、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了實質(zhì)性進(jìn)展。新開工建設(shè)60項重點工程，投資總規(guī)模約8500億元；新增公路通車?yán)锍?.1萬公里，新建鐵路鋪軌4066.5公里；西電東送工程累計開工項目總裝機容量3600多萬千瓦，輸變電線路13300多公里。西部地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展逐年加快，從2000年到2003年，GDP增長分別為8.5％、8.8％、10.0％、11.3％，與全國各地GDP年均增長速度的相對差距明顯縮小。在第五屆中國西部百強縣（市）中，黃河流域占17個縣（市）。其中水土流失重點治理區(qū)的內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗居第三位。

　　2.農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生重大變化

　　西部地區(qū)在中央一系列關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的政策引導(dǎo)和措施支持下，使農(nóng)（牧）民由自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變成市場經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，大量農(nóng)民為“賣”而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。1997年，西部地區(qū)農(nóng)村人均占有糧食336千克，人均收入1000多元左右。2005年，西部地區(qū)農(nóng)村人均占有糧食362千克，人均純收入2400多元。對照2003年編制的《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》數(shù)據(jù)，2003～2005年，西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化。其中農(nóng)業(yè)的比例下降，其余各產(chǎn)業(yè)的比例均有不同程度的上升。

　　3.農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移

　　隨著改革開放的持續(xù)深入和區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，黃河流域，特別是黃河中游黃土高原地區(qū)的農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，黃河流域2005年有農(nóng)村勞動力4500萬個，轉(zhuǎn)移勞動力近900萬個，轉(zhuǎn)移數(shù)量超過20％。其中青海、山西、寧夏、甘肅等�。▍^(qū)）轉(zhuǎn)移比例超過30％。

　　農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，一方面減少了水土保持治理的勞動力；另一方面，減輕了土地的壓力，使農(nóng)村土地的利用負(fù)荷降低，從而在一定程度上減輕了水土流失。

　　針對區(qū)域經(jīng)濟實力的變化、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的形勢，規(guī)劃修編工作組注重了基本農(nóng)田的修建和經(jīng)濟林的規(guī)劃；提出了重視機械化施工、專業(yè)化治理和注重利用大自然的自我恢復(fù)能力規(guī)劃生態(tài)修復(fù)措施；強調(diào)了責(zé)任到村、到農(nóng)戶的承包管護(hù)和運行管理，以保障治理措施的完好，治理效益的可持續(xù)發(fā)揮。

　　水土保持新挑戰(zhàn)來源：

　　1.首次全流域的水土保持規(guī)劃

　　歷史上，由于黃河（龍羊峽以上）源頭區(qū)生態(tài)環(huán)境問題較小、黃河下游山東的大汶河等支流面積較小，而黃河中游黃土高原地區(qū)的水土流失十分嚴(yán)重，是造成黃河下游河道淤積抬高的危害所在，所以以往的黃河流域規(guī)劃中的水土保持部分或水土保持專項規(guī)劃范圍全部為黃河中游黃土高原地區(qū)，掌握的主要是黃河中游黃土高原地區(qū)的情況和資料，缺乏對全流域水土流失和水土保持狀況的把握以及對全流域經(jīng)濟社會現(xiàn)狀的了解。

　　國家經(jīng)濟社會的發(fā)展和新時期黃河治理開發(fā)新理念的要求，決定了本次水土保持規(guī)劃修編范圍為全黃河流域，包括黃河源頭區(qū)、黃河中游黃土高原區(qū)和黃河下游區(qū)。新一輪的黃河流域規(guī)劃修編工作首次涉及全流域的水土保持規(guī)劃修編，在資料收集、現(xiàn)狀分析、規(guī)劃論證、措施布局等方面均提出了新的挑戰(zhàn)：需要劃分上中下游的水土流失類型區(qū)，確定全流域的水土流失面積，區(qū)分上中下游各省（區(qū)）的水土流失面積，核實現(xiàn)狀治理面積，分析不同區(qū)域的水土流失生態(tài)問題，收集經(jīng)濟社會發(fā)展資料，合理確定不同地區(qū)和不同時段的治理規(guī)模，科學(xué)設(shè)計治理措施的總體布局等。

　　2.需要確定全流域的水土流失面積，并區(qū)分出黃河源區(qū)的水土流失面積

　　我國最新的水土流失數(shù)據(jù)是2000年的遙感成果，但該成果僅區(qū)分出以省（區(qū)）為單位的水土流失面積，沒有按流域區(qū)分出水土流失面積，而且為了衡量和計算治理水土流失的進(jìn)度與成效，還需要一個“本底”水土流失面積。

　　經(jīng)過分析論證，結(jié)合本次規(guī)劃修編的任務(wù)要求，確定以1990年的全國遙感監(jiān)測成果為主，水土流失總面積為46.50萬平方公里，其中水蝕面積34.71萬平方公里，風(fēng)蝕面積11.79萬平方公里。

　　為了突出河源區(qū)治理，需要區(qū)分出龍羊峽以上13萬平方公里的水土流失面積。由于1990年的全國遙感監(jiān)測資料沒有明確劃分出河源區(qū)的水土流失面積，經(jīng)過分析論證和技術(shù)咨詢，確定采取一定的技術(shù)措施，參考20世紀(jì)90年代的龍羊峽入庫泥沙，參照1998年黃委系統(tǒng)遙感監(jiān)測資料成果，從1990年的全國遙感監(jiān)測成果中劃分出河源區(qū)的水土流失面積，并分?jǐn)偟较鄳?yīng)省份。

　　3.需要確定水土保持現(xiàn)狀減沙量

　　現(xiàn)在采用的水土保持減沙3億噸是20世紀(jì)90年代的數(shù)據(jù)。截至2005年黃河流域已經(jīng)治理了21.5萬平方公里的水土流失面積，比20世紀(jì)90年代增加了6.5萬平方公里（其中包括封禁治理1.3萬平方公里）。因此“3億噸”已經(jīng)不能正確反映現(xiàn)狀（21世紀(jì)初）的水土保持減沙效果，需要重新分析論證。

　　根據(jù)黃河年輸沙量的變化，規(guī)劃修編工作組收集有關(guān)各方的研究成果和歷年公布的水土保持減沙數(shù)據(jù)，經(jīng)過綜合分析，提出了新的治理減沙數(shù)據(jù)。經(jīng)黃委科技委專家會議咨詢，初步確定水土保持現(xiàn)狀減沙效果為3.5億～4.5億噸。

　　4.首次涉及鞏固提高治理

　　生態(tài)環(huán)境治理的治理措施和治理效果具有明顯的區(qū)域特征和時代特點。

　　不同的區(qū)域因其自然條件不同，各種措施的保存率也不同：在土壤侵蝕嚴(yán)重的地區(qū)，溝道中的淤地壩很快就淤滿失效；在暴雨多發(fā)區(qū)，溝道工程和坡面措施經(jīng)常發(fā)生水毀；在降水量較少的地區(qū)，植物措施的成活率和保存率較低……

　　治理水土流失是人類經(jīng)濟活動的組成部分，因此水土保持具有明顯的時代特征。在以糧為綱的時代，大修基本農(nóng)田，為了生產(chǎn)糧食；在市場經(jīng)濟時代，大種經(jīng)濟林果，獲取現(xiàn)金收入。同時經(jīng)濟社會的發(fā)展，也促使治理措施的“鞏固提高”與“升級換代”：20世紀(jì)70年代以前，社會財力和治理能力有限，治理措施多為標(biāo)準(zhǔn)較低的小型淤地壩、產(chǎn)量較低的窄條梯田、經(jīng)濟效益較低的傳統(tǒng)樹草……

　　隨著國家財力的增加，治理生態(tài)環(huán)境的能力大大提高；區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對治理措施的標(biāo)準(zhǔn)和治理效益提出了新的、更高的要求。特別是把初步治理面積的持續(xù)、增加對缺損措施的修補完善和對老舊措施的鞏固提高提到了規(guī)劃的議事日程。需要對已經(jīng)治理過的、但質(zhì)量不高、效益較低的窄條梯田、稀疏草地、疏林地、病險淤地壩等開展鞏固提高治理：對窄條梯田進(jìn)行擴寬修建，對稀疏林草地進(jìn)行補植補播，對病險淤地壩進(jìn)行除險加固。

　　5.需要區(qū)分水蝕與風(fēng)蝕，重視風(fēng)蝕區(qū)的治理規(guī)劃

　　在黃河中游黃土高原地區(qū)，水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕等是該地區(qū)水土流失的主要侵蝕類型，且大量的風(fēng)蝕面積仍然存在，繼續(xù)向黃河及其支流輸沙。因此，下一步在加強對水蝕類型的水土流失進(jìn)行治理的同時，還要重視風(fēng)蝕類型的水土流失治理。

　　針對11.79萬平方公里的風(fēng)力侵蝕水土流失類型，本次規(guī)劃根據(jù)其自然條件和治理成本，區(qū)分出易治理面積和不易治理面積。其中毛烏素沙漠和庫布齊沙漠水分條件較好的半流動沙丘與平緩的風(fēng)沙灘地為易治理面積；集中的流動沙丘，特別是位于庫布齊沙漠中西部的年降水量較少、地下水位較深的大面積流動沙丘為不易治理面積。對于易治理的風(fēng)蝕區(qū)，可采取生態(tài)修復(fù)和植樹種草的生物防治措施進(jìn)行治理，對于其中的裸露沙地采取人工栽植機械沙障進(jìn)行防風(fēng)固沙。

　　新一輪的規(guī)劃修編是在社會需求和流域的狀況等均與以往有了巨大變化的新形勢下開展的。深刻領(lǐng)會國家對流域規(guī)劃修編的要求，深入分析區(qū)域經(jīng)濟社會狀況，認(rèn)真研究流域水土流失的變化，正確把握流域水土保持規(guī)劃的主脈，是完成好本次規(guī)劃修編任務(wù)的基礎(chǔ)。基于此，規(guī)劃修編工作組將繼續(xù)扎實工作，完成好本次規(guī)劃修編任務(wù)，為今后一段時期的黃河流域水土保持治理提供合理可行的技術(shù)依據(jù)。