關于“十二五”農(nóng)村公路建設的指導意見

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團交通運輸廳（局、委），天津市市政公路管理局：

　　為加強“十二五”時期全國農(nóng)村公路建設工作，進一步提升建設能力和發(fā)展質量，更好服務于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，根據(jù)《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，現(xiàn)對“十二五”時期全國農(nóng)村公路建設提出如下指導意見。

　　一、重要意義

　　農(nóng)村公路是廣大農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活的先導性、基礎性、服務性設施，是我國公路網(wǎng)的主要組成部分。經(jīng)過“十一五”時期的快速發(fā)展，我國農(nóng)村公路總量不斷攀升，結構持續(xù)優(yōu)化，管理不斷加強，服務能力顯著提升，在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要支撐作用。但同時，也存在發(fā)展不均衡、附屬設施不完善、建設能力和管理水平亟待提升等問題。“十二五”時期國家將推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設，對農(nóng)村公路交通基礎設施提出了新要求。加強“十二五”時期農(nóng)村公路建設，提高建設管理能力，既是農(nóng)村公路轉變發(fā)展方式、實現(xiàn)又好又快發(fā)展的客觀要求，也是交通運輸行業(yè)支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農(nóng)村建設的重要舉措。

　　二、指導思想、基本原則、發(fā)展目標和建設重點

　　（一）指導思想。

　　深入貫徹落實科學發(fā)展觀，服務于農(nóng)民群眾便捷出行，服務于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。按照“擴大成果、完善設施、提升能力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的基本要求，深化前期工作，提升建設能力，消除薄弱環(huán)節(jié)，提高發(fā)展質量，構筑安全、耐久、便捷、暢通的農(nóng)村公路網(wǎng)絡。

　　（二）基本原則。

　　--堅持政府主導，社會參與。強化地方政府在農(nóng)村公路建設中的主體地位和導向作用，健全農(nóng)村公路作為政府公共服務的工作運行機制和責任考核體系，加大公共財政投入。鼓勵引導全社會參與，調動激發(fā)農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造力，繼續(xù)保持和營造有利于農(nóng)村公路發(fā)展的社會環(huán)境。

　　--堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調發(fā)展。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，資金、政策向薄弱地區(qū)傾斜，縮小地區(qū)差別。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，路網(wǎng)形成與城鄉(xiāng)輻射功能相結合，加快城鄉(xiāng)交通一體化進程。健全農(nóng)村公路協(xié)調發(fā)展機制，在協(xié)調中促發(fā)展，在發(fā)展中促協(xié)調。

　　--堅持以人為本，惠及民生。加快構筑結構合理、功能完善的農(nóng)村公路網(wǎng)絡，提供安全、耐久、便捷、暢通的農(nóng)村交通保障條件，為廣大農(nóng)村地區(qū)提供更廣泛、更完善的公路交通服務。加大安全設施投入，改善安全狀況，讓人民群眾走上安全路、放心路。

　　--堅持實事求是，因地制宜。合理制定發(fā)展目標，既立足實際，避免資源浪費，又堅持適度超前，滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要。綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟社會需求和路網(wǎng)功能定位，因地制宜確定發(fā)展目標、路網(wǎng)規(guī)模、建設重點、技術標準，堅持發(fā)展與財力相統(tǒng)籌、速度與能力相匹配、需求與民意相結合。

　　--堅持深化改革，探索創(chuàng)新。探索完善適應新時期農(nóng)村發(fā)展的公路建設模式，著力健全符合農(nóng)村公路特點的質量保證體系和建設管理機制，完善有利于提高發(fā)展質量和培育建設能力的政策措施，努力提高工程實體質量和管理能力。注重典型示范，注重經(jīng)驗總結，以深化改革調整完善制度，以制度創(chuàng)新解決各種矛盾和問題。

　�。ㄈ�）發(fā)展目標。

　　--提高通達深度和通暢程度，增強網(wǎng)絡覆蓋能力。到“十二五”末，農(nóng)村通行條件明顯改善，服務能力顯著增強，基本形成結構合理、功能完善、安全便捷的農(nóng)村公路網(wǎng)絡，農(nóng)村公路總里程達到390萬公里。

　　--提高建設管理能力，改善工程質量狀況。到“十二五”末，農(nóng)村公路建設體制更加完善，管理措施更加規(guī)范，制度體系更加健全，使用政府投資的農(nóng)村公路項目質量監(jiān)督覆蓋率達到100%，工程實體總體合格率穩(wěn)定在95%以上，縣道、鄉(xiāng)道建設項目優(yōu)良率穩(wěn)定在85%以上。

　�。ㄋ模┙ㄔO重點。

　　--西部地區(qū)重點實施以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、建制村通瀝青（水泥）路的通達、通暢工程。

　　--東中部地區(qū)重點實施縣道、鄉(xiāng)道改造和縣、鄉(xiāng)、村連通工程。

　　--實施危橋改造和渡改橋工程，基本完成縣道、鄉(xiāng)道中橋及以上現(xiàn)有危橋改造，在此基礎上啟動村道中橋及以上危橋改造工程。

　　--完善安全保障等附屬設施，改善安全運行狀況。

　　三、政策措施

　�。ㄒ唬┳⒅卦搭^管理，優(yōu)化前期工作。

　　1.科學編制和實施規(guī)劃。農(nóng)村公路區(qū)域規(guī)劃編制應綜合考慮國土資源的有效開發(fā)和當?shù)厣健⑺�、林、田的綜合治理，根據(jù)對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要程度、資金供給、交通需求等因素，區(qū)分重點地區(qū)、一般地區(qū)，合理確定規(guī)劃目標和數(shù)量，防止因盲目追求規(guī)劃數(shù)量而導致建設資金的不足，影響耐久性。應與村鎮(zhèn)規(guī)劃和易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）相結合，與小城鎮(zhèn)建設相結合，注重與其他路網(wǎng)和運輸方式的銜接互補。堅持統(tǒng)籌編制規(guī)劃、按輕重緩急實施，實施過程中應充分調查研究，對因村鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)經(jīng)社情發(fā)生變化或其他特殊原因確需調整規(guī)劃的，在履行必要的審核程序后可作適度調整。規(guī)劃一經(jīng)確定，應保持嚴肅性和穩(wěn)定性，嚴格執(zhí)行。

　　2.加強計劃管理。充分發(fā)揮計劃調控作用，促進農(nóng)村公路建設均衡、協(xié)調發(fā)展。在項目計劃安排上，既要兼顧公平，重視農(nóng)民群眾訴求，優(yōu)先安排未通公路地區(qū)的通達工程，加快實施對出行需求迫切、交通條件急需改善地區(qū)的項目，確保有一條出行通道，又要注重效益，優(yōu)先安排對區(qū)域經(jīng)濟促進作用大、交通量增長快的項目和斷頭路項目。要提高年度計劃管理水平，進一步完善農(nóng)村公路項目庫，做好項目排序和儲備，納入計劃的項目須符合規(guī)劃要求且能夠保證完成前期工作，并對社會公布。協(xié)調好項目實施與資金的關系，確保項目資金最大程度地滿足，最大程度地發(fā)揮效益。協(xié)調好農(nóng)村客運站（亭）等配套設施建設和農(nóng)村公路建成后的管理養(yǎng)護問題，把管養(yǎng)工作作為年度計劃安排的重要依據(jù)，對管養(yǎng)主體不明確、管養(yǎng)責任不落實的地區(qū)應減少計劃項目安排和資金支持。

　　3.強化資金保障。完善以政府公共財政投入為主、多渠道籌措為輔、社會各界參與的資金籌措機制，中央補助資金應全額用于農(nóng)村公路建設，嚴格用于備案的項目，不得挪作他用或分解使用。在中央加大支持力度的同時，地方要積極落實主體責任，同步加大財政投入。按照責權統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌項目計劃和資金安排，實現(xiàn)事權和財權統(tǒng)一、權利和責任匹配。推動建立和完善多種方式籌資和資金多元化的機制，鼓勵地方投資實行獎補結合的政策，發(fā)揮補助資金的激勵杠桿作用，調動地方的積極性。

　�。ǘ�）嚴格控制，提升建設能力和工程質量。

　　1.合理確定建設標準。農(nóng)村公路建設標準按照“因地制宜、實事求是、量力而行”的原則，結合農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活、農(nóng)業(yè)經(jīng)營開發(fā)、客貨運輸、城鄉(xiāng)一體化建設等因素合理確定，對交通量增長快的地區(qū)應適當考慮提高建設標準，預留發(fā)展空間。東中部地區(qū)縣道、重要的鄉(xiāng)道和西部地區(qū)的縣道新改建工程宜采用三級及以上公路標準，西部地區(qū)通鄉(xiāng)公路宜采用四級（雙車道）以上公路標準。通村油（水泥）路除受到地形、地質等自然條件和經(jīng)濟條件限制外，應采用等級公路標準。

　　2.深化設計管理。農(nóng)村公路設計應遵循“安全、實用、經(jīng)濟、環(huán)保、耐久”的原則，在具體技術指標選擇時，既要立足當前需要，又要考慮遠期改造升級的需要。要加強經(jīng)濟技術論證，禁止超越經(jīng)濟條件追求高指標和高標準，嚴格控制工程造價。交通安全、排水防護設施要與主體工程同步設計、同步實施，農(nóng)村公路改造擴建應充分利用原有線位資源和道路設施，減少征地拆遷和土地占用。穿越場鎮(zhèn)、學校等人員、交通相對密集的路段，可適當增加路基、路面寬度，完善交通安全設施，提高安全性。橋涵等構造物宜采用施工簡便、經(jīng)濟適用、適合養(yǎng)護的型式，提倡采用標準跨徑，路面結構應選擇當?shù)啬途玫牟牧稀?/p>

　　3.規(guī)范招投標工作。符合法定招標條件的農(nóng)村公路建設項目應當公開招標，對采用施工圖一階段設計的簡易項目可適當簡化招標程序。為便于施工組織和減少招標工作量，對工程規(guī)模不大、技術相對簡單的同區(qū)域或臨近項目，可采用多項目捆綁式招標。加強招投標監(jiān)督指導和基層招標工作人員的業(yè)務培訓，各地可根據(jù)《公路工程標準施工招標文件》和《簡明標準施工招標文件》編制符合當?shù)貙嶋H的簡易招標文件范本。對于由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織的農(nóng)村公路招標活動，縣級交通運輸主管部門可派人現(xiàn)場監(jiān)督和指導。鼓勵在施工和監(jiān)理單位中開展“優(yōu)質優(yōu)價”、“優(yōu)監(jiān)優(yōu)酬”活動，發(fā)揮激勵引導作用。

　　4. 嚴格建設管理。農(nóng)村公路除規(guī)模較小的村道外，應按國家規(guī)定履行基本建設程序。要增強質量意識，加強建設管理，完善質量保證體系，落實參建單位責任。建設單位應具備與項目管理相適應的機構和人員，健全管理制度，加強組織協(xié)調，強化過程管控，促進參建各方認真履約。施工和監(jiān)理單位應配備必要的人員、機械設備和試驗檢測儀器，優(yōu)化施工組織和施工工藝，強化過程控制和中間驗收，確保施工質量。要全面推行信用管理，加大對違法違規(guī)行為的查處，建立市場清退機制和“黑名單”制度。農(nóng)村公路建設項目實行公示制度，工地現(xiàn)場應設置公告牌或采用媒體刊登等方式公布項目名稱、責任單位、工程規(guī)模、建設工期、投資額等項目信息及舉報方式，接受社會監(jiān)督。

　　5.鼓勵專業(yè)化施工。穩(wěn)步提高農(nóng)村公路機械化、專業(yè)化施工水平，加強技術、人員保障，推動農(nóng)村公路建設向精細化方向轉變。東中部地區(qū)農(nóng)村公路和西部地區(qū)的縣道、鄉(xiāng)道建設應主要由專業(yè)化隊伍承擔，采用機械化方式施工。西部地區(qū)的通村油（水泥）路建設，除路基改建或簡易的附屬工程可在技術人員指導下由當?shù)卮迕駥嵤┩�，也要逐步由專業(yè)隊伍實施。鼓勵農(nóng)村公路路面和橋梁采用標準化方法施工，保證工程質量和耐久性。認真實施工程質量責任登記制度，落實崗位質量責任，做到各工作環(huán)節(jié)、各分部工程有管理措施、技術要求和人員責任，使各工序銜接不斷檔、不缺位。重視安全生產(chǎn)工作，構筑安全管理網(wǎng)絡，落實崗位安全職責，增強防范意識，把安全生產(chǎn)工作抓實、抓好。

　　6.強化質量監(jiān)管。堅持和完善農(nóng)村公路“政府監(jiān)督，專群結合”的質量監(jiān)督模式，縣道、鄉(xiāng)道建設以交通運輸主管部門和質量監(jiān)督機構的政府監(jiān)督為主，村道建設繼續(xù)堅持“專群結合”模式，在政府監(jiān)督的基礎上發(fā)揮社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用，形成重點突出、控制有效、全面覆蓋的質量監(jiān)督機制。每個縣級單位宜建立或指定一個具有相應資格的工程試驗室，開展工程質量抽檢和檢驗評定工作，使質量監(jiān)督工作專業(yè)化、制度化、規(guī)范化。加強建設過程中的質量監(jiān)管，強化巡查和重點抽檢，嚴格原材料質量控制，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。

　　7.加強項目驗收。農(nóng)村公路建設項目交付使用前應履行驗收程序，驗收不合格的項目不得開放交通�？h道和投資額較大的鄉(xiāng)道原則上按項目進行驗收，其他項目可通過以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位分批捆綁驗收，技術簡單的小型農(nóng)村公路項目可將交工驗收和竣工驗收合并進行。地市級和縣級交通運輸主管部門應通過驗收工作認真總結項目建設的經(jīng)驗和不足，落實管養(yǎng)主體和責任。驗收不合格的項目應責令整改。技術簡單的小型農(nóng)村公路項目的具體標準由省級交通運輸主管部門結合本地情況研究提出。

　�。ㄈ�）消除薄弱環(huán)節(jié)，提高服務能力。

　　1.推進危橋改造和渡改橋、渡口改造工程。加大農(nóng)村公路危橋改造、渡改橋、渡口改造的實施力度，逐步減少危橋數(shù)量。加強橋梁巡查，及時更新病危橋梁數(shù)據(jù)庫，對仍具有一定使用能力但受制于資金等因素暫時不能改造的，應進行技術檢測評估并采取加固措施�？茖W實施渡改橋、渡口改造工程，統(tǒng)籌考慮，優(yōu)先改造有安全隱患和交通流量大的渡口，努力解決農(nóng)村水網(wǎng)地區(qū)、江河兩岸和島嶼居民的過渡難和渡運安全問題。

　　2.完善農(nóng)村公路安保等附屬設施。新改建農(nóng)村公路應根據(jù)需要同步實施安保等附屬設施。已建成的農(nóng)村公路應按照“安全、有效、經(jīng)濟、實用”的原則，逐步完善安保等附屬設施，實施前應科學分析，認真排查安全隱患點，按照輕重緩急的順序分期分批整治�？偨Y推廣既有的安保等附屬工程建設經(jīng)驗，鼓勵探索既能夠節(jié)約成本又能有效解決問題的新方法，使有限資金發(fā)揮最大效益，提升安全防護水平。鼓勵有條件的地區(qū)實施農(nóng)村公路綠化工程。

　　3.加強地質災害防治。高度重視地質災害防治工作，加強災害易發(fā)地區(qū)農(nóng)村公路的環(huán)境特點分析，制定符合實際的防治標準和技術指南，加大防護、排水等設施建設，加強組織搶修和保通工作，提高農(nóng)村公路基礎設施防災抗災能力。

　　（四）堅持科學發(fā)展，提高發(fā)展質量。

　　1.重視節(jié)約資源和環(huán)境保護。農(nóng)村公路建設應貫徹集約節(jié)約用地的要求，盡可能利用原有路基，避讓基本農(nóng)田和經(jīng)濟作物區(qū)。積極采用符合當?shù)貙嶋H的路面結構型式，科學選擇筑路材料，注重與沿線環(huán)境和農(nóng)田水利設施的協(xié)調。山區(qū)農(nóng)村公路建設要做好生態(tài)保護和水土保持工作，加強排水和防護設施建設，避免大挖大填、擾動山體、破壞植被。

　　2.強化技術支撐保障。加強農(nóng)村公路宏觀政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、法規(guī)制度、標準體系的研究，及時總結建設經(jīng)驗，歸集工作亮點，把行之有效的做法上升為規(guī)章制度或標準規(guī)范。發(fā)揮科學技術對農(nóng)村公路發(fā)展的支撐作用，注重新工藝、新材料、新技術的推廣和普及應用，提高農(nóng)村公路建設技術含量。加強基層人才的培養(yǎng)和專業(yè)技能培訓，提高一線人員的業(yè)務素養(yǎng)和責任心，帶動整體素質提高。

　　3.切實維護農(nóng)民利益。農(nóng)村公路建設資金應主要由公共財政解決，避免增加鄉(xiāng)村債務和農(nóng)民負擔，規(guī)范使用“一事一議”政策，充分尊重農(nóng)民群眾意愿，不強制參與建設。農(nóng)村公路立項、計劃、實施等工作要廣泛征求農(nóng)民意見，使農(nóng)村公路適合農(nóng)村地區(qū)，貼近農(nóng)民需求。工程建設中應盡可能使用當?shù)貏趧恿�和運輸工具，增加農(nóng)民收入。農(nóng)村公路建設不得拖欠工程款和農(nóng)民工工資。

　　四、保障措施

　　（一）強化組織領導。積極爭取地方人民政府和有關部門支持，構建由地方人民政府領導、交通運輸部門牽頭、有關部門參與的農(nóng)村公路聯(lián)合發(fā)展機制。加強對農(nóng)村公路建設的組織領導，縣級地方人民政府要將其納入政府目標考核，各地交通運輸部門要納入單位績效考核，以效能推動農(nóng)村公路建設的規(guī)范化、標準化。要逐級分解建設目標，完善工作制度，落實相關執(zhí)行機構和人員，細化責任，建立以單位和個人為責任主體的考核體系，形成管理硬約束和良性循環(huán)。

　�。ǘ�）強化指導協(xié)調。要按照職責分工，明確發(fā)展重點，制定和完善相關政策措施，加強對本地區(qū)農(nóng)村公路建設情況的跟蹤分析和調查研究，重視發(fā)展差異性，做好分類指導和示范引導。要加強業(yè)務指導，通過組織培訓班、發(fā)放技術指南、實地技術指導等方式，培養(yǎng)基層人才，普及基本常識，幫助基層和農(nóng)村解決建設中的技術難題，提高工作水平。

　�。ㄈ�）強化宣傳引導。農(nóng)村公路建設離不開廣大人民群眾的理解和支持，省級交通運輸主管部門應在政府門戶網(wǎng)站開辟農(nóng)村公路專欄，重點報道本地區(qū)農(nóng)村公路工作動態(tài)，宣傳先進經(jīng)驗，加強政策引導。各地要充分利用新聞媒體、宣傳橫幅、村務公告等，通過集中宣傳、專題報道的方式，分階段、有重點地宣傳農(nóng)村公路，讓基層政府、社會各界和農(nóng)民群眾了解農(nóng)村公路發(fā)展的重要性和有關政策措施，營造全社會關心、支持農(nóng)村公路建設的良好氛圍。

　�。ㄋ模�強化監(jiān)督檢查。各省級交通運輸主管部門應建立健全農(nóng)村公路建設考核監(jiān)督機制，加強信息溝通和協(xié)調，定期對農(nóng)村公路年度建設目標完成情況、實體質量及實施效果等進行綜合督查，重點督查農(nóng)村公路項目在質量、安全、資金、廉政等方面的制度執(zhí)行情況，及時協(xié)調解決問題。要構建多層次的監(jiān)督體系，采取明查暗訪、重點督辦、公示舉報等方式，加大農(nóng)村公路建設的監(jiān)督檢查力度，使監(jiān)督檢查常態(tài)化。

　　“十二五”時期農(nóng)村公路建設工作任務艱巨，責任重大，各地交通運輸主管部門要加強組織領導，認真履行職責，制定具體的工作目標和措施，狠抓落實，推動“十二五”時期農(nóng)村公路建設再上新臺階。各地在農(nóng)村公路建設中的意見和建議，請及時報部。

　　中華人民共和國交通運輸部（章）
　　二〇一一年十二月五日