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2010-10-15 17:09 來(lái)源于網(wǎng)絡(luò) 【大 中 小】【打印】【我要糾錯(cuò)】
招投標(biāo)制度是國(guó)際國(guó)內(nèi)普遍采用的工程建設(shè)項(xiàng)目的采購(gòu)方式,能有效提高資源配置效率,保證工程質(zhì)量,加快工程進(jìn)度。因此,我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī),在某些特定的行業(yè),還制定了專門(mén)的法規(guī),比如在石油化工領(lǐng)域,中國(guó)石油化工集團(tuán)公司就頒布了《中國(guó)石油化工集團(tuán)公司建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》。這一系列的法律法規(guī)在規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo),保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益,保證工程質(zhì)量方面,取得了明顯的成效。盡管如此,工作實(shí)際中,招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域依然存在很多問(wèn)題。例如,工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中,腐敗問(wèn)題沒(méi)有得到有效遏制,違紀(jì)違法行為仍然處于易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)狀態(tài);對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管,僅僅是操作程序上的監(jiān)督與交易現(xiàn)場(chǎng)形式上的監(jiān)督,對(duì)于幕后的行為卻束手無(wú)策。
工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)存在的問(wèn)題及對(duì)策
隨著競(jìng)爭(zhēng)的激烈,一些部門(mén)和工程建設(shè)企業(yè)想方設(shè)法鉆法律的空子,使工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題,表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
1、化整為零,規(guī)避招標(biāo)
一些建設(shè)單位打法規(guī)的擦邊球,肢解工程,將應(yīng)依法招標(biāo)的工程項(xiàng)目進(jìn)行拆分或分解成若干小項(xiàng)目,分段實(shí)施,使其達(dá)不到規(guī)定的必須招標(biāo)的要求,或只對(duì)項(xiàng)目的主體工程進(jìn)行招標(biāo),附屬工程直接發(fā)包。如對(duì)樓房的建造進(jìn)行招標(biāo),監(jiān)理工程、裝修等由業(yè)主直接發(fā)包。還有一些招標(biāo)人強(qiáng)調(diào)工程“特殊”或以實(shí)行招標(biāo)會(huì)加大成本、增加工作量為托辭,規(guī)避招標(biāo)。當(dāng)然,也不能規(guī)定所有工程建設(shè)項(xiàng)目均進(jìn)行整體招標(biāo)。有些工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模很大,如果整體進(jìn)行招投標(biāo),可能出現(xiàn)沒(méi)有投標(biāo)人有能力完成的情況。比如,石油化工企業(yè)的招投標(biāo)項(xiàng)目往往規(guī)模龐大,就需要將工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行合理拆分,分別招標(biāo)。
工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中化整為零,規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象,主要是招標(biāo)單位的尋租導(dǎo)致的。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,可以通過(guò)一些技術(shù)手段防止招標(biāo)過(guò)程中的尋租,從源頭上解決規(guī)避招標(biāo)的問(wèn)題。具體的措施有:加強(qiáng)工程監(jiān)管;變革工程發(fā)包依據(jù);是否需要公開(kāi)招標(biāo)的發(fā)包依據(jù)由原來(lái)的初步概算變?yōu)橛袡?quán)部門(mén)審核;加大工程跟蹤監(jiān)管的力度,財(cái)政等部門(mén)在委派工程財(cái)務(wù)總監(jiān)的同時(shí)就要對(duì)建設(shè)程序進(jìn)行審核,發(fā)現(xiàn)應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)的工程,應(yīng)通知建設(shè)方依法廢除工程施工合同,重新組織工程招標(biāo)。
2、相互串通,暗箱操作
在招投標(biāo)過(guò)程中,有些投標(biāo)單位為了在工程招投標(biāo)活動(dòng)中順利中標(biāo),私下與招標(biāo)人串通,投標(biāo)人之間相互圍標(biāo),以不正當(dāng)手段中標(biāo),甚至標(biāo)書(shū)都出自內(nèi)定的投標(biāo)單位,只是個(gè)別項(xiàng)目金額作以調(diào)整,以達(dá)到串標(biāo)的目的。此外,在招投標(biāo)中陪標(biāo)現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn),即在參與的投標(biāo)單位中,由一家投標(biāo),另外幾家陪標(biāo),使得最終招標(biāo)項(xiàng)目落入這幾家投標(biāo)單位,事后由中標(biāo)單位對(duì)參與陪標(biāo)的單位承兌事前許諾。
針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,可以通過(guò)加大打擊力度,導(dǎo)入寬免制度,“黑名單”制度等方式解決。首先可以加大處罰力度,在刑法中規(guī)定增加串通招投標(biāo)罪的罰金額或徒刑期限,而且主刑與附加刑同時(shí)適用,對(duì)串通招投標(biāo)行為起到威懾的作用。其次可以借鑒國(guó)外的寬免制度,即招投標(biāo)者中的內(nèi)部人員提供了串通行為的相關(guān)內(nèi)部信息,可以免除或減輕處罰。寬免制度可以極大地提高自首者的積極性,使有關(guān)機(jī)關(guān)盡早發(fā)現(xiàn)違法行為并采取相應(yīng)措施。在規(guī)定寬免制度時(shí),要保證其透明性和確定性,明確規(guī)定成為寬免制度申請(qǐng)者的要件,同時(shí)還鼓勵(lì)揭發(fā)其他串通者的行為。最后可以通過(guò)公布發(fā)現(xiàn)串通招投標(biāo)行為的招標(biāo)人名單,將其加入“黑名單”,規(guī)定其在一定年限內(nèi)不能進(jìn)入該市場(chǎng)。
3、評(píng)標(biāo)委員會(huì)問(wèn)題
招投標(biāo)法對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定不科學(xué),表現(xiàn)在以下方面:第一,評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利范圍太大,F(xiàn)實(shí)中,其常常超越評(píng)標(biāo)的職責(zé),如審查供應(yīng)商的資質(zhì)。第二,評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利內(nèi)容太大。評(píng)標(biāo)因素往往包括專業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等問(wèn)題,所有的專家難以做到對(duì)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等所有因素進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)判。另外,由于現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)分工的細(xì)化,往往存在某行業(yè)的專家對(duì)該行業(yè)中的某些具體產(chǎn)品、服務(wù)或者技術(shù)內(nèi)容不夠?qū)I(yè)。因此,即便是石油化工領(lǐng)域的專家,也不可能對(duì)每個(gè)石油化工建設(shè)項(xiàng)目的具體環(huán)節(jié)做出準(zhǔn)確無(wú)誤的評(píng)判。第三,專家自由裁量權(quán)太大。在某些評(píng)標(biāo)中,可能出現(xiàn)同一投標(biāo)人評(píng)標(biāo)專家給出的分?jǐn)?shù)懸殊;不同評(píng)委對(duì)同一投標(biāo)人評(píng)出截然相反的結(jié)論;評(píng)標(biāo)專家有的分值普遍偏高,有的普遍偏低等情況。第四,評(píng)標(biāo)專家容易被誤導(dǎo)。由于技術(shù)水平方面的問(wèn)題或閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的時(shí)間有限,評(píng)標(biāo)專家可能被采購(gòu)人代表或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)內(nèi)部其他專家的誤導(dǎo),使招投標(biāo)流于形式,背離公平、公正的招標(biāo)投標(biāo)原則。第五,評(píng)標(biāo)專家總體看責(zé)任承擔(dān)太少。評(píng)標(biāo)委員會(huì)是一個(gè)臨時(shí)組建的工作小組,具體的法律責(zé)任由評(píng)標(biāo)專家承擔(dān),但現(xiàn)實(shí)中評(píng)標(biāo)專家很少承擔(dān)責(zé)任。
針對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)在工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中出現(xiàn)的問(wèn)題,可以通過(guò)嚴(yán)格限制專家的自由裁量權(quán),實(shí)施評(píng)標(biāo)專家聲明制度和推廣電子化評(píng)標(biāo)來(lái)解決。限制專家的自由裁量權(quán)可以采取兩種做法:一是評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)定量化,盡可能采用客觀、量化的標(biāo)準(zhǔn),將不能客觀定量的因素減少到最低程度;二是嚴(yán)格遵守和執(zhí)行招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評(píng)標(biāo)。評(píng)標(biāo)專家申明制度可以有兩項(xiàng):專家聲明是否熟悉評(píng)標(biāo)項(xiàng)目專業(yè);在開(kāi)標(biāo)后聲明是否與投標(biāo)供應(yīng)商存在利害關(guān)系。電子化評(píng)標(biāo)則能夠在物理上對(duì)評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行隔離,從而有效解決 “合議”時(shí)的誤導(dǎo)問(wèn)題。
4、中標(biāo)后投標(biāo)單位人員大幅變更
一些招標(biāo)單位在與業(yè)主簽訂施工合同協(xié)議書(shū)并開(kāi)始施工后,將項(xiàng)目部主要人員進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的變更,變更比例甚至超過(guò)了50%.招標(biāo)人為了避免這類情況的發(fā)生,往往在中標(biāo)文件中明確規(guī)定,一般情況下人員不能更換,必須更換時(shí)更換人員的資質(zhì)不得低于被更換人員且須經(jīng)業(yè)主同意?墒窃趯(shí)踐中,一些中標(biāo)單位還是在業(yè)主不知情的情況下偷偷更換項(xiàng)目人員,且變更后的項(xiàng)目人員的資質(zhì)往往不符合招標(biāo)文件的規(guī)定,導(dǎo)致工程質(zhì)量存在隱患,后果不堪設(shè)想。就石油化工建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō),若工程質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題,對(duì)石油化工企業(yè)的影響是巨大的,帶來(lái)的損失是無(wú)法估計(jì)的。即便業(yè)主在施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了更換項(xiàng)目人員的情況,要求投標(biāo)承諾人員進(jìn)場(chǎng),業(yè)主與投標(biāo)人的談判也往往會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間,導(dǎo)致工程無(wú)法如期完成。
針對(duì)中標(biāo)后投標(biāo)單位人員大幅變更的問(wèn)題,可以通過(guò)事后監(jiān)督和準(zhǔn)入清除制度解決。有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)要定期、不定期組織人員對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行檢查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正,并記錄備案,并規(guī)定中標(biāo)單位須保證施工時(shí)間。最后是形成準(zhǔn)入清除制度。行業(yè)主管部門(mén)若發(fā)現(xiàn)投標(biāo)單位未經(jīng)業(yè)主同意更換大部分項(xiàng)目人員的現(xiàn)象,對(duì)投標(biāo)單位給予降級(jí)直至吊銷掛靠當(dāng)事人的資質(zhì)等級(jí)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的執(zhí)業(yè)資格,取消一定期限的市場(chǎng)準(zhǔn)入,并處以一定數(shù)額的罰金。
增強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)規(guī)范化的建議
以上分析只是選取了招投標(biāo)過(guò)程中幾個(gè)比較典型的問(wèn)題來(lái)討論,除此之外,還有很多問(wèn)題存在深層次的原因。從整個(gè)行業(yè)宏觀層面,還有很多需要改進(jìn)的地方。
1、加強(qiáng)制度建設(shè),完善招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)
我國(guó)自80年代實(shí)行招投標(biāo)制度以來(lái),已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的招投標(biāo)法律法規(guī)文件出臺(tái),但是招投標(biāo)的立法明顯落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,因此必須加快招投標(biāo)配套法規(guī)的制定,細(xì)化招投標(biāo)監(jiān)管及違規(guī)處罰的辦法。招投標(biāo)規(guī)定根據(jù)工程類別的不同,對(duì)技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)設(shè)置不同的權(quán)重,設(shè)定不同的評(píng)標(biāo)辦法,可以遏止串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于下位法與上位法沖突的解決,可以通過(guò)由上位法立法機(jī)關(guān)向某些特殊行業(yè)征求意見(jiàn),頒布適合該行業(yè)的法律法規(guī)。
2、完善工程建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng),促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),打破地域、行業(yè)保護(hù)
完善工程建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)的核心是交易中心同政府職能部門(mén)分開(kāi),明確工程建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)的服務(wù)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)加大進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)范力度,所有項(xiàng)目均納入工程建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)交易。建立有形市場(chǎng),治理建筑市場(chǎng)的混亂,防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生,并且還可以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),打破地域和行業(yè)保護(hù)現(xiàn)象。建設(shè)單位可以在交易中心找到好的施工單位,施工企業(yè)憑實(shí)力增加了中標(biāo)機(jī)會(huì),外地企業(yè)不再受地方保護(hù)的困擾。有形市場(chǎng)的完善必將進(jìn)一步打破行業(yè)的壟斷和地方的壁壘,實(shí)現(xiàn)真正的公平、公正、公開(kāi)原則。
3、嚴(yán)格執(zhí)法,加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度
對(duì)于查出的違法違規(guī)行為,要做到違法必究,實(shí)行招標(biāo)負(fù)責(zé)人終身負(fù)責(zé)制,減少串標(biāo)、陪標(biāo)的現(xiàn)象。個(gè)別負(fù)責(zé)招標(biāo)的人由于得到了投標(biāo)人的種種好處,內(nèi)定中標(biāo)人,這也是陪標(biāo)現(xiàn)象的癥結(jié)所在。因此,要杜絕此類問(wèn)題的發(fā)生,應(yīng)對(duì)招標(biāo)負(fù)責(zé)人實(shí)行其對(duì)工程質(zhì)量的終身負(fù)責(zé)制,如果工程質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題,則可以對(duì)其進(jìn)行懲罰。這樣就可以預(yù)防一些行政干預(yù)的因素,避免了招標(biāo)投標(biāo)中的陪標(biāo)現(xiàn)象,從源頭上杜絕了工程腐敗現(xiàn)象的形成。
4、建立健全企業(yè)信用管理制度
在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管環(huán)節(jié)中全面建立市場(chǎng)主體的信用檔案,將市場(chǎng)主體的業(yè)績(jī)、不良行為等全部記錄在案,并向社會(huì)公布。將企業(yè)的信用情況納入工程招投標(biāo)管理中,招標(biāo)辦針對(duì)此和建設(shè)局(委)聯(lián)合下文出臺(tái)專門(mén)的文件。將市場(chǎng)主體的不良行為與評(píng)標(biāo)直接連接起來(lái),使信用不良者無(wú)從立足;同時(shí),通過(guò)設(shè)立投訴舉報(bào)查處招標(biāo)投標(biāo)中違法違規(guī)行為,達(dá)到監(jiān)管的目的。通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建、建設(shè)單位資質(zhì)審查以及對(duì)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督,可以充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)的宏觀職能,規(guī)范工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),才能真正保證工程建設(shè)效益。
5、加強(qiáng)信息公開(kāi)、公眾參與、輿論監(jiān)督
增強(qiáng)招投標(biāo)的透明度可以采取強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)備案制度,落實(shí)招標(biāo)投標(biāo)書(shū)面報(bào)告制度、中標(biāo)候選人和中標(biāo)結(jié)果公示制度、邀請(qǐng)招標(biāo)批準(zhǔn)制度等方式。當(dāng)然,工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)透明化應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程,接受公眾和輿論的審查監(jiān)督,保證工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的公正。
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