全面預算管理自20世紀80年代引入以來，已被越來越多的國內企業(yè)特別是大中型企業(yè)所接受和應用，對提高國內企業(yè)的財務資金管理能力和整體管理水平起到了較好推動作用。2001年4月和2002年4月，財政部分別發(fā)布《企業(yè)國有資本與財務管理暫行方法》和《關于企業(yè)實行預算管理的指導意見》，為國內企業(yè)實施全面預算管理提供了制度性指南。2007年6月，國務院國資委頒布《中央企業(yè)財務預算管理暫行辦法》，國有中央企業(yè)開始導入全面預算管理制度。

　　供職的單位是一家在全球40余個國家和地區(qū)設有近百個分支機構和2200多個項目點、年合同經(jīng)營額超過 600億元、業(yè)務范圍多元發(fā)展的大中型中央國有企業(yè)集團。鑒于國有資產(chǎn)布局調整、中央企業(yè)兼并重組、行業(yè)市場及資源統(tǒng)籌以及推進集團發(fā)展戰(zhàn)略等考量，集團實施總部相對集權的集團引領管控型發(fā)展模式，因而全面預算管理就成為最佳的管理機制工具選項。

　　在推行全面預算管理體系3年多的實踐中，我們發(fā)現(xiàn)集團總部盡心編排的全面預算方案往往得不到很好的執(zhí)行，或偏離度較大，或與集團發(fā)展的戰(zhàn)略取向相左，或得不到執(zhí)行層的認可，究其原因主要在于全面預算管理過于強調財務資金因素并在企業(yè)財務系統(tǒng)內封閉運作，預算和執(zhí)行兩張皮，因而失去了執(zhí)行力。為此，集團從更寬視野更廣角度不斷反思全面預算管理機制的本質內涵，并結合企業(yè)實際不斷對其進行發(fā)展和創(chuàng)新，將其從最初的單純的財務預算計劃工具改造為兼具控制、激勵、執(zhí)行、評價等諸多功能綜合管理工具。實踐表明，對全面預算管理更廣意義的理解和融合賦予這一管理機制和工具更強大的生命力，成為集團化管理的利器。

　　對全面預算管理的廣義理解

　　財政部的《企業(yè)財務通則》和國務院國資委的《暫行辦法》更多的從企業(yè)現(xiàn)金流的角度出發(fā)，強調圍繞企業(yè)價值最大化目標，對企業(yè)的資本運營、經(jīng)營效益、成本控制等重要財務活動進行預測和管理，這在現(xiàn)階段是非常必要的。一般意義上，全面預算管理也更多的被理解為是一種企業(yè)財務資金管理工具。但我們必須注意到，企業(yè)運營是系統(tǒng)工程，財務行為只有同企業(yè)的組織架構、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置、管理控制和考核激勵等子系統(tǒng)關聯(lián)起來并協(xié)調共行，才能實現(xiàn)財務行為本身和企業(yè)價值最大化的目標。因而，僅從財務資金管理角度來理解全面預算顯然縮減了其應有的涵義和功能，而必須從企業(yè)管理的全角度來闡釋并通過系統(tǒng)整合，增強其可執(zhí)行性。

　　在財政部、國務院國資委有關文件的指導下，結合實踐，我們對全面預算的理解是：所謂全面預算管理是在企業(yè)治理結構的制度安排下，在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，以現(xiàn)金流為主線，在一定時段內對企業(yè)經(jīng)營活動的可控資源進行最優(yōu)配置及全程管控，并以相應的績效考核體系保證實施的企業(yè)組織經(jīng)營機制。

　　在廣義理解的體系下，具體執(zhí)行中我們將全面預算管理分解為企業(yè)治理結構、發(fā)展規(guī)劃、資源配置、過程管控和考核激勵五項要素。其中治理結構為全面預算管理提供權責體系，戰(zhàn)略規(guī)劃為全面預算管理提供方向目標，資源配置為全面預算提供實施基礎，全程管控為全面預算提供運行保證，考核激勵為全面預算管理提供執(zhí)行手段。這五項要素交織作用，共同為實現(xiàn)企業(yè)價值最大化描繪了一幅清晰的目標、路徑和動力。

　　對廣義全面預算管理的實踐

　　1、以治理結構為全面預算管理提供權責體系

　　權威和職責是全面預算管理體系能夠得到有效執(zhí)行的基礎和保證。筆者所供職的企業(yè)集團實行總經(jīng)理負責制，集團公司總經(jīng)理是集團公司的法定代表人，直接對出資人負責，同時也對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營負責。為提高全面預算管理工作的權威性，集團公司總經(jīng)理擔當全面預算管理體系的第一領導者和執(zhí)行責任人。總經(jīng)理下設全面預算管理委員會，由總經(jīng)理直接領導，人員構成為集團公司主要領導和財務經(jīng)營部門的負責人。委員會負責企業(yè)全面預算管理體系的政策研究、制度制定、預算審核、變更審批、咨詢建議等工作。預算管理委員會下設辦公室，設在財務部，由集團公司主管經(jīng)營的領導擔任主任，財務部主任兼任副主任，成員由各經(jīng)營部門負責人組成，承擔委員會的具體工作。集團內各級核算機構建立同集團公司總部對應的全面預算管理機構，規(guī)模較小的分支機構可在體系健全的前提下縮減機構，但各項工作必須有專（兼）職人員負責。

　　下屬核算機構依照集團公司要求編訂的全面預算管理方案經(jīng)本級機構負責人簽署后報作為出資人的集團公司審批同意后生效，集團公司采取“從上到下、上下結合”方式編訂的全面預算管理方案經(jīng)集團公司總經(jīng)理簽署后上報出資人代表（國務院國資委）審批生效。不同層級的出資人的審批賦予了全面預算管理方案最高級別的權威，增強了對對應經(jīng)營層的責任。同時，由于各級單位的主要領導崗位均被納入預算管理委員會及其辦公機構，全面預算的執(zhí)行權利和責任也迅即被傳導至經(jīng)營層的每個人員和所有經(jīng)營環(huán)節(jié)。

　　在我集團的全面預算管理職責體系中，鑒于生產(chǎn)經(jīng)營的最基本單元為項目經(jīng)理部，是全面預算管理的具體執(zhí)行機構，是全面預算管理的成本中心和利潤創(chuàng)造中心，故集團要求所有項目經(jīng)理部在項目經(jīng)營周期內分年度編制執(zhí)行預算，這一舉措將全面預算管理的執(zhí)行和實現(xiàn)責任切實落到了實處。

　　2、以戰(zhàn)略規(guī)劃為全面預算管理提供方向目標

　　集團公司的全面預算管理一般以年度為周期。每年年初，集團公司總經(jīng)理領導全面預算管理委員會按照集團發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，依據(jù)國務院國資委對國有資本的資產(chǎn)保值增值和資產(chǎn)收益率等要求，結合企業(yè)行業(yè)趨勢、市場供求和集團及成員企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，確定年度營業(yè)收入、訂單目標額、資產(chǎn)總額、利潤總額、產(chǎn)業(yè)結構、資產(chǎn)保值增值率和凈資產(chǎn)收益率、員工收入增長率等宏觀戰(zhàn)略指標，并就全面預算管理包含的各項重要指標聽取出資人和集團下屬機構負責人的意見，溝通協(xié)商后確定各級機構的重要生產(chǎn)經(jīng)營指標。

　　全面預算管理委員會依據(jù)以上指標，確定集團全年的籌資規(guī)模、投資規(guī)模、成本規(guī)模、利潤規(guī)模及需配套的設備、人力、科技、信息等資源規(guī)模，并按照規(guī)定體例，編制成集團全面預算報告框架。該報告被下達到總部和各下屬機構，下屬機構結合自身經(jīng)營發(fā)展、產(chǎn)品服務及項目生命周期，在預算年度內以月為單位對本級單位的投資、籌資、成本、收益及所有要素進行合理的分解安排。通過層層分解，集團公司的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃通過全面預算管理體系逐級貫徹至各層機構。

　　3、以資源配置為全面預算提供實施基礎

　　資源是企業(yè)再生產(chǎn)和持續(xù)發(fā)展的基礎，是全面預算管理體系的血液。全面預算管理就是對資源在一定時期內按時間為序的有序安排。編制全面預算管理方案時，集團公司預算管理委員會辦公室組織企業(yè)各部門圍繞總經(jīng)理確定的經(jīng)營目標，從集團公司發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，以投資、籌資、成本、利潤為中心，配比所需的財務、設備、人力、技術、信息、服務等資源，并經(jīng)過多輪協(xié)調，最終達成基于現(xiàn)實的企業(yè)的資源安排。

　　預算管理方案的資源配置要符合一致性、可控性、可靠性和創(chuàng)新性原則，即所有資源用益的經(jīng)營方向、經(jīng)營和利潤目標明確一致，預算體系項目和所需資源數(shù)量全面、匹配，資源基礎量考慮充足、留有余地，資源向新領域、新業(yè)務和高效業(yè)務傾斜并鼓勵創(chuàng)新。

　　在實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)資源供給同實際需求不匹配的狀況。一方面，資源不足以支持集團發(fā)展規(guī)劃目標，集團公司通過在全面預算管理方案中增加籌資、購置、研發(fā)或招聘等對策，增加資源供應；另一方面，資源可能過多存在閑置，可通過在預算方案中增加新項目、擴展新業(yè)務、擴大經(jīng)營規(guī)�；蛘呓o這些資源安排增值保值的路子。更應該注意的是，資源之間一般存在最佳的匹配比例，對全面預算管理的管理，實質上更多的體現(xiàn)在對資源的優(yōu)化配比。

　　對資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置是實現(xiàn)全面預算管理目標的基礎�；�于這一認識，集團總部建立了統(tǒng)一的資源管理平臺，包括財務系統(tǒng)的資金集中管理平臺、大型設備和大宗物質的集中采購平臺、跨機構的人力資源調配平臺、集團總部統(tǒng)一的技術服務平臺、集團總部統(tǒng)一的市場營銷支持平臺，通過這些平臺，依照全面預算管理方案，集團總部可以依照經(jīng)營管理需要隨時對資源進行最優(yōu)配置，各下屬機構也可以依據(jù)自身需要向集團總部申請資源下?lián)芎蜕辖�。這種方式既保證了執(zhí)行全面預算所需的資源供給，又降低了資源使用的成本，提高了全面預算管理執(zhí)行的靈活性。

　　4、以全程管控為全面預算提供運行保證

　　集團公司全面預算管理委員會辦公室、各獨立核算機構設立專（兼）崗位負責對全面預算管理方案的實施進行管控。通過先進的網(wǎng)絡化電子信息系統(tǒng)，對全面預算的財務核心指標的管控可以達到實時化。整體的管控則依靠月、季和年度的全面預算管理執(zhí)行快報制度完成。通過定期的對比，很容易發(fā)現(xiàn)執(zhí)行與預計中存在的偏差。

　　對于偏差的管控，集團公司一般本著實事求是，及時了解情況，分析原因，及時解決。對于客觀原因引起的執(zhí)行變化進行必要調整，以確�？偰繕说耐瓿�。對于主觀因素造成的執(zhí)行偏差，及時提醒執(zhí)行主體，幫助分析原因，調整工作方法，修正偏差至正常方向。

　　集團公司強調過程管控的全員、全額和全程性。“全員”是指管控全員、全員管控，每個崗位都參與到預算的執(zhí)行，負有精準執(zhí)行預算、關注相鄰預算環(huán)節(jié)以及及時反映預算執(zhí)行困難、參與解決問題的責任，自主成為過程管控的實施主體。“全額”是指全要素管控，即對籌資、融資、資金流動以及與之相關的的銷售、生產(chǎn)、人工、設備等資源進行管控，及時發(fā)現(xiàn)資源配置中不能滿足或超出實際所需的預算執(zhí)行之處，予以動態(tài)調整，降低成本。“全程”是指從預算方案發(fā)布到取得成果的全過程管控，通過企業(yè)信息系統(tǒng)，可以實現(xiàn)對預算執(zhí)行的實時監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，保證預算活動按照預期進行。

　　過程管控遇到的普遍難題是預算管理的硬約束和軟約束問題。集團公司在執(zhí)行中堅決貫徹預算執(zhí)行的“剛性原則”。預算一經(jīng)上下溝通左右協(xié)調一致并經(jīng)過企業(yè)內部決策程序的確定，就是約束企業(yè)各項生產(chǎn)經(jīng)營活動的法則，必須嚴格執(zhí)行。但由于企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的復雜多變性，預算的變更調整幾乎是不可避免的，集團公司建立了“例外原則”及相應的預算調整制度，超過一定幅度變更的預算按照例外事項進行管理，要求參照制定預算程序辦理變更手續(xù)，以保持預算的靈活性。比如對于執(zhí)行預算低于計劃預算10%的，必須提交分析該報告和整改，按照全面預算管理方案報批程序重新審核批準。

　　5、以考核激勵為全面預算管理提供執(zhí)行手段

　　集團公司非常重視對全面預算管理執(zhí)行情況的考核，嚴格按照全面預算設定的指標和考核辦法對相關執(zhí)行主體和人員進行獎懲激勵。對于執(zhí)行中出現(xiàn)的特殊情況，則由預算管理委員會會同集團公司業(yè)績考核委員做出針對性分析，做出令人信服的考核結果。

　　對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，集團公司會充分考慮出現(xiàn)差異的客觀原因，根據(jù)實際情況對考核結果進行適度調整，確�？己私Y果公平公正，真正發(fā)揮評價與激勵的作用。實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)經(jīng)營成果與預算偏離但大幅度好于預算指標的狀況，一般而言，集團公司也會做適當?shù)呢撓蚣�勵，以強調預算執(zhí)行的嚴肅性。

　　綜上所述，在充分理解并良好整合企業(yè)架構、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源條件、過程管理和激勵措等這些企業(yè)管理的重大問題的基礎上，全面預算管理必將成為促進和保障企業(yè)穩(wěn)步持續(xù)發(fā)展的有力的綜合管理工具。