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實(shí)施工程保險(xiǎn)制度 提高工程建設(shè)管理水平

2008-06-10 11:07    【  【打印】【我要糾錯(cuò)】

  建筑業(yè)在實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化進(jìn)程中,在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展,全面建設(shè)小康社會(huì)中肩負(fù)著重要的歷史使命。在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┕こ瘫kU(xiǎn),是建筑業(yè)改革與發(fā)展到目前階段的必然選擇。

  根據(jù)2004年度全國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì),僅去年一年,全國(guó)保險(xiǎn)金額和責(zé)任限額已超過(guò)7445.2億元,保費(fèi)收入14.5億元,賠付支出6.05億元,未決賠款8.01億元。

  一、實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度,是完善我國(guó)工程建設(shè)管理機(jī)制的重要措施之一

  隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善,近年來(lái)我國(guó)工程建設(shè)管理制度發(fā)生了很大變化:普遍實(shí)行了建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制和招投標(biāo)制,啟動(dòng)了投資體制改革和政府投資工程建設(shè)方式改革,普遍推行了工程量清單報(bào)價(jià)方式,在一些領(lǐng)域開始實(shí)施工程擔(dān)保制度,民營(yíng)建筑企業(yè)和設(shè)計(jì)企業(yè)獲得較快發(fā)展?梢哉f(shuō),在工程建設(shè)領(lǐng)域,市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但是,不論從解決我國(guó)工程建設(shè)管理中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā),還是從借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功做法出發(fā),可以清楚地看到我國(guó)在信用體系建設(shè)方面仍處于薄弱環(huán)節(jié)。實(shí)踐

  證明,保險(xiǎn)市場(chǎng)是最敏感的市場(chǎng)主體信用衡量尺度之一,保險(xiǎn)人是典型的理性經(jīng)濟(jì)人,市場(chǎng)主體的管理團(tuán)隊(duì)、財(cái)務(wù)狀況、技術(shù)研發(fā)、工作業(yè)績(jī)等方面的表現(xiàn)都會(huì)及時(shí)、準(zhǔn)確地在保險(xiǎn)市場(chǎng)上得到反映,從而影響著市場(chǎng)的選擇,這也是近年來(lái)保險(xiǎn)(特別是責(zé)任保險(xiǎn))廣泛介入公共管理和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的原因。因此,為了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)工程建設(shè)管理體制的市場(chǎng)化改革,推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度就顯得十分必要和迫切。

  在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)是工程風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方法。特別是國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)(FIDIC)將其列入施工合同條件后,工程保險(xiǎn)制度在許多國(guó)家都迅速發(fā)展起來(lái)。即使是在發(fā)展中國(guó)家,工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)也是工程風(fēng)險(xiǎn)管理的基本做法,據(jù)我們實(shí)地考察,阿爾及利亞、巴基斯坦、孟加拉三國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較低,建設(shè)資金嚴(yán)重短缺,但不論是房屋建筑還是基礎(chǔ)設(shè)施工程,業(yè)主都在招標(biāo)文件和合同條件中明確要求承包企業(yè)必須購(gòu)買工程保險(xiǎn),不買保險(xiǎn)不準(zhǔn)開工。工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)在法國(guó)、西班牙、意大利、芬蘭、比

  利時(shí)以及日本等國(guó)得到廣泛的應(yīng)用,在美國(guó)、加拿大、英國(guó)、德國(guó)的一些州(省、郡)也有開展,近幾年國(guó)內(nèi)的一些商品住宅項(xiàng)目也進(jìn)行了這方面的嘗試。

  當(dāng)前,在我國(guó)推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)將會(huì)起到以下幾個(gè)方面的作用:

  (一)規(guī)避工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代以來(lái),我國(guó)建筑業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速發(fā)展,施工能力不斷提高,完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程項(xiàng)目。其中相當(dāng)一部分工程突破現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),超大、超長(zhǎng)、超高、超深、超厚結(jié)構(gòu)不斷涌現(xiàn),新技術(shù),新工藝層出不窮,技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)突出,對(duì)確保工程質(zhì)量提出了新的挑戰(zhàn)。各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)刻刻伴隨著建設(shè)工程的全過(guò)程。如何認(rèn)識(shí)、評(píng)估、避免和控制建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn),是建設(shè)參與各方以及貸款銀行面臨的大課題。當(dāng)前,在工程管理研究領(lǐng)域,工程風(fēng)險(xiǎn)管理作為一個(gè)新興學(xué)科受到工程界高度

  重視。按照風(fēng)險(xiǎn)管理的一般原理,在做好“避免風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)”等環(huán)節(jié)工作的基礎(chǔ)上,“風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移”措施之一的“保險(xiǎn)”也是建設(shè)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要政策。有了工程保險(xiǎn),就為新技術(shù)的應(yīng)用提供了財(cái)務(wù)上的安全保障。最近幾年發(fā)生的幾起重大工程事故,因?yàn)橛辛斯こ瘫kU(xiǎn),使得建設(shè)單位保證了財(cái)務(wù)穩(wěn)定,并很快恢復(fù)了建設(shè)。

 。ǘ┩七M(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府包辦經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的所有事務(wù),導(dǎo)致人們習(xí)慣

  于有了問(wèn)題找政府,找市長(zhǎng),傾向于通過(guò)行政途徑,而不是法律途徑和市場(chǎng)途徑解決問(wèn)題。在發(fā)達(dá)國(guó)家,一旦發(fā)生突發(fā)事件或重大災(zāi)害事故,在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面,人們首先想到的是保險(xiǎn)公司,保險(xiǎn)業(yè)對(duì)恢復(fù)經(jīng)濟(jì),保障人民安全,維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。而在我國(guó),一旦發(fā)生重大災(zāi)害事故,人們很少會(huì)想到發(fā)揮保險(xiǎn)的作用,而是主要依靠財(cái)政支持、優(yōu)惠政策和社會(huì)救濟(jì)等方式來(lái)彌補(bǔ)損失。因此,要轉(zhuǎn)變政府職能,減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù),擺脫工程質(zhì)量直接責(zé)任者的角色,首先就要構(gòu)筑一個(gè)以市場(chǎng)力量為基礎(chǔ)的工程質(zhì)量保證新

  機(jī)制,為百姓提供一個(gè)解決問(wèn)題新的有效途徑,否則,政府職能轉(zhuǎn)變將無(wú)從談起。

 。ㄈ┮(guī)范市場(chǎng)秩序。從上世紀(jì)九十年代中期我國(guó)就開始了整頓市場(chǎng)秩序的一系列行動(dòng),取得了一定的成效,同時(shí),各級(jí)主管部門也認(rèn)識(shí)到整頓市場(chǎng)秩序必須要從制度入手,從構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制入手,必須要建立起以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主,輔之以必要的行政手段的新機(jī)制。實(shí)踐證明,一個(gè)好的機(jī)制應(yīng)該是運(yùn)行成本最低、操作最簡(jiǎn)便、以利益制衡為主要特征的運(yùn)作體系,工程擔(dān)保與保險(xiǎn)就是這一機(jī)制中的重要措施。在工程擔(dān)保與保險(xiǎn)機(jī)制下,優(yōu)勝劣汰這一競(jìng)爭(zhēng)法則得以充分發(fā)揮作用:那些隊(duì)伍管理素質(zhì)低、業(yè)績(jī)差、事故頻發(fā)的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員,

  將因高額的保險(xiǎn)費(fèi)或根本找不到保險(xiǎn)人而自動(dòng)退出市場(chǎng),那些素質(zhì)好、業(yè)績(jī)好的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員則可為同樣的保險(xiǎn)標(biāo)的支付較少的保險(xiǎn)費(fèi)用,從而獲得快速發(fā)展。

  正是基于上述認(rèn)識(shí),最近幾年,上海、北京、廈門、深圳、大連等地建設(shè)主管部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門密切合作,自覺(jué)地進(jìn)行了一系列的研究探索,積極探討在我國(guó)實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度的途徑和方法。一些大專院校還設(shè)置了工程風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)的專門研究機(jī)構(gòu),開設(shè)了專業(yè)課程。人保、平安、太保等幾大保險(xiǎn)公司也在籌劃成立專門的工程保險(xiǎn)部門,培育和開拓工程保險(xiǎn)市場(chǎng)。

  在這一過(guò)程中,我部會(huì)同保監(jiān)會(huì)做了大量基礎(chǔ)性工作。2002年10月,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的溫家寶同志就工程保險(xiǎn)市場(chǎng)的培育和規(guī)范問(wèn)題做出批示,要求建設(shè)部和保監(jiān)會(huì)研究解決。從那以后,建設(shè)部和保監(jiān)會(huì)就工程保險(xiǎn)問(wèn)題多次組織專家研討和進(jìn)行課題研究,組織考察學(xué)習(xí),充分了解國(guó)外情況,認(rèn)真分析國(guó)內(nèi)開展這項(xiàng)工作的條件,并形成了多種方案。在此期間,重要的是通過(guò)不同層次、不同范圍的研究和討論,在工程建設(shè)系統(tǒng)宣傳了工程保險(xiǎn)制度,增強(qiáng)了保險(xiǎn)意識(shí),普及了保險(xiǎn)知識(shí),為今后推行工程保險(xiǎn)制度打下了思想基礎(chǔ)。

  二、《意見(jiàn)》為在我國(guó)實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)提供了一個(gè)基本制度框架

  這份由建設(shè)部和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒發(fā)的文件,是一份指導(dǎo)性文件,旨在為各地推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作提出一個(gè)基本制度框架。主要包括這樣一些內(nèi)容:

  (一)明確了工程保險(xiǎn)的種類。包括建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)、工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)和相關(guān)職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)等。其中,建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)在我國(guó)已有多年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),特別是近幾年,國(guó)內(nèi)大型工程基本都投保了這一險(xiǎn)種;職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)有設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)、監(jiān)理責(zé)任險(xiǎn)等;質(zhì)量保證保險(xiǎn)主要為工程竣工后一定期限內(nèi)出現(xiàn)的主體結(jié)構(gòu)問(wèn)題和滲漏問(wèn)題等提供風(fēng)險(xiǎn)保障,是一個(gè)新險(xiǎn)種。

 。ǘ┟鞔_了投保的項(xiàng)目類型和投保主體。大型公共建筑和地鐵等地下工程建設(shè)期間技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)突出,建設(shè)單位應(yīng)積極投保建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)。商品房的質(zhì)量直接關(guān)系到使用人的切身利益,開發(fā)單位以及施工單位應(yīng)積極投保建設(shè)工程質(zhì)量保證保險(xiǎn),確保其竣工驗(yàn)收十年內(nèi)的主體結(jié)構(gòu)和主要使用功能質(zhì)量。上述工程的勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工圖審查機(jī)構(gòu)、工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)等應(yīng)積極投保相應(yīng)的責(zé)任保險(xiǎn)。

 。ㄈ┕膭(lì)一攬子投保。鑒于各種保險(xiǎn)的受益人不盡相同,眾多保險(xiǎn)合同形成的合同關(guān)系比較復(fù)雜,工程一旦出險(xiǎn),索賠工作將極為復(fù)雜,因此,鼓勵(lì)建設(shè)單位(或開發(fā)單位)牽頭,就建設(shè)工程項(xiàng)目統(tǒng)一投保,盡量簡(jiǎn)化合同關(guān)系。

  (四)保險(xiǎn)公司要參與工程管理。保險(xiǎn)公司對(duì)投保的工程項(xiàng)目,可委托有建設(shè)主管部門頒發(fā)資質(zhì)的工程監(jiān)理單位、工程質(zhì)量檢測(cè)單位、經(jīng)建設(shè)主管部門認(rèn)定的施工圖審查機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件和施工過(guò)程進(jìn)行檢查,或進(jìn)行技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估。這其中,工程監(jiān)理單位無(wú)疑將在工程風(fēng)險(xiǎn)管理中扮演非常重要的角色。

 。ㄎ澹⿲(shí)行費(fèi)率差異化。工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)逐步實(shí)行差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率,根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度、施工單位業(yè)績(jī)、項(xiàng)目管理水平等確定每個(gè)項(xiàng)目的保險(xiǎn)費(fèi)率。

 。┍kU(xiǎn)產(chǎn)品和保險(xiǎn)條款由各保險(xiǎn)公司自行開發(fā)。保險(xiǎn)條款既要符合國(guó)際慣例,又要適應(yīng)我國(guó)基本建設(shè)規(guī)模大、地區(qū)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況。據(jù)我們了解,保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)及幾大保險(xiǎn)公司目前都在研究制定具有各自特色的工程質(zhì)量保險(xiǎn)條款。

  三、立足國(guó)情,不斷探索,完善工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度

  完善法律、法規(guī),建立法定工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),工程質(zhì)量保險(xiǎn)的普遍實(shí)施需要法律支撐。保險(xiǎn)的基本原理是大數(shù)法則,基數(shù)越大,概率越小,即必須有足夠多的參與者,才能保證這一體系運(yùn)行下去。所以必須通過(guò)立法,確保所有符合條件的工程項(xiàng)目都投保相應(yīng)的保險(xiǎn)。汽車保險(xiǎn)、醫(yī)療事故責(zé)任險(xiǎn)、航空險(xiǎn)等無(wú)不是如此,例如《旅行社管理?xiàng)l例》的出臺(tái)促進(jìn)了旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的開辦,《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》的頒布促進(jìn)了醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展。目前,在《建筑法》修訂稿中已對(duì)執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)、商品住宅的工程質(zhì)量保證

  保險(xiǎn)等做出了相應(yīng)規(guī)定,在下一步的工作中,應(yīng)使這一精神得到最終的貫徹實(shí)施。

  各地要根據(jù)本地實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。在我國(guó)實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度,動(dòng)力來(lái)自于工程項(xiàng)目,如何實(shí)施,如何完善,也主要由基層主管部門、項(xiàng)目參與者和有關(guān)的保險(xiǎn)公司在實(shí)踐中探索。據(jù)我們所知,上海、北京、廈門、深圳等地都在結(jié)合本地實(shí)際制定具體的實(shí)施辦法。如上海在探索共投體、共保體的機(jī)制,北京已在奧運(yùn)工程中普遍推行了工程保險(xiǎn),廈門已提出了地方分公司的條款,并在發(fā)揮保險(xiǎn)中介方面進(jìn)行了探索,深圳則欲在政府投資工程項(xiàng)目上進(jìn)行必要的試點(diǎn)。鑒于工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作涉及面廣,操作難度大,市場(chǎng)需求程度不同,不可能

  要求全國(guó)各地維持一樣的進(jìn)度和水平。在保持大框架一致的前提下,必須充分發(fā)揮各地建設(shè)主管部門和保險(xiǎn)監(jiān)管部門的積極性、主動(dòng)性,在實(shí)踐中不斷探索推進(jìn)。

  推行工程保險(xiǎn),政府投資工程應(yīng)先行。近年來(lái),每年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額超過(guò)5萬(wàn)億元,其中政府投資建設(shè)項(xiàng)目占85%以上。政府投資工程多屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施工程、大型公共建筑,技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高,應(yīng)積極投保工程保險(xiǎn)。

  開展國(guó)際交流,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、瑞士等都有著悠久的工程保險(xiǎn)歷史,這些國(guó)家的保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)構(gòu)也都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),我們要通過(guò)廣泛的交流學(xué)習(xí),盡快形成一套既與國(guó)際慣例相吻合,又具有中國(guó)特色的包括保險(xiǎn)條款、保險(xiǎn)中介與承保、風(fēng)險(xiǎn)管理、保險(xiǎn)理賠在內(nèi)的規(guī)定和做法。

  各地要把人才培訓(xùn)工作作為推進(jìn)工程保險(xiǎn)工作的重要措施來(lái)抓。工程保險(xiǎn)需要的是既懂工程,又懂保險(xiǎn)的復(fù)合型人才,因此,要重點(diǎn)抓好對(duì)工程監(jiān)理單位、審圖機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)知識(shí)的培訓(xùn)。目前,我們還正在組織專家編寫《工程質(zhì)量保險(xiǎn)實(shí)施指南》,以期對(duì)各地開展工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作給予指導(dǎo)和幫助。

  此外,為了積累工程質(zhì)量保險(xiǎn)信息,精算保險(xiǎn)費(fèi)率,同時(shí),也對(duì)工程質(zhì)量管理工作提供精確的數(shù)據(jù),我們還擬會(huì)同有關(guān)部門建立工程質(zhì)量保險(xiǎn)信息中心,負(fù)責(zé)收集、分析出險(xiǎn)的信息,共同推動(dòng)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系的建立。

  推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行工程質(zhì)量管理制度的一次補(bǔ)充和完善,工程保險(xiǎn)制度的實(shí)施將給我國(guó)工程建設(shè)管理機(jī)制帶來(lái)變革,我們要以高度的責(zé)任感和創(chuàng)新精神,大膽實(shí)踐,積極穩(wěn)妥地全面推進(jìn)這一制度。

延伸閱讀:工程 保險(xiǎn) 制度
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