簡介： “十五”期間是上海軌道交通的集中發(fā)展期，將建設200多公里的10條軌道交通線路，初步形成軌道交通骨架網(wǎng)絡。為此，上海市政府正深化軌道交通投融資體制改革，以促進軌道交通快速、健康發(fā)展。本文分析了城市軌道交通的經(jīng)濟屬性，結合上海軌道交通建設與經(jīng)營體制改革現(xiàn)狀，對上海軌道交通的發(fā)展提出了框架性的建議。

　　關鍵字：上海軌道交通 體制改革 發(fā)展建議　上海正向著國際化大都市的目標邁進，提升城市綜合競爭力，完善城市基礎設施是一項重要的戰(zhàn)略步驟。上海目前已投入運營的軌道交通線路共三條，形成了總長65公里的初始網(wǎng)絡，日均承擔客運量97.9萬乘次，約占公共交通客運總量的10％�！笆�五”期間，上海將建設218公里左右的10條軌道交通線路，進入軌道交通的集中發(fā)展期，初步形成軌道交通骨架網(wǎng)絡。屆時，日均承擔客運量320萬乘次，軌道交通的出行比率將占全市公共交通的25%.

　　城市軌道交通的經(jīng)濟屬性

　　城市軌道交通是一種準公共產(chǎn)品，具有自然壟斷的經(jīng)濟特性。軌道交通是城市公共交通的重要組成部分，它所提供的產(chǎn)品－客運服務可以通過設置收費口排除不付費的消費者，而在特定運能以內(nèi)多一個消費者對供給者帶來的邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本幾乎為零，顯然，軌道交通具有排他性和非競爭性，是一種準公共產(chǎn)品，具有自然壟斷的經(jīng)濟特性。

　　城市軌道交通具有很強的正外部效應，體現(xiàn)了收益外部化的特點。城市軌道交通是一種準公共產(chǎn)品，軌道交通的建設將給整個城市帶來社會、經(jīng)濟收益。軌道交通運量大，占地少，提供了安全快捷舒適的客運服務，從而減輕了地面交通壓力，減少交通事故，節(jié)約了人們的時間成本，同時，軌道交通采用電驅動，是一種省能源、少污染的綠色交通工具，形成良好的社會收益。此外，軌道交通能夠帶動沿線地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，沿線房地產(chǎn)迅速增值，商貿(mào)日趨活躍，從而改善了城市的投資環(huán)境，提升了城市的綜合競爭力。

　　城市軌道交通生命周期長，體現(xiàn)收益長期化的特點。城市軌道交通項目的建設期一般為3－4年，以每公里平均造價4億元計算，投資強度大；進入項目運營期，從投入運營到項目現(xiàn)金流的收支平衡年份，大約需15年，這一階段由于運營成本高，還本付息壓力大，運營收益在很大程度上被成本化了，而從投入運營到收回投資約需20－25年，客流進一步成熟，項目產(chǎn)生較大收益。考慮到城市軌道交通作為一項基礎設施，其使用壽命長，隧道洞體主結構的使用年限可達百年，如倫敦、巴黎等城市的地鐵均有百年歷史，仍運營正常，處在成熟發(fā)展時期。因此，軌道交通產(chǎn)品的生命周期遠長于一般產(chǎn)品，軌道交通運營的時間越長，客流量越大，體現(xiàn)了收益長期化的特點。

　　上海軌道交通的投融資體制改革

　　“十五”期間上海每年將建設軌道43.6公里，這一速度不僅遠高于西方城市，而且比漢城的建設速度也要高出近一倍，以每公里平均造價4億元計算，需要總投資872億元，約占GDP的2.5％。要實現(xiàn)這一目標，完全靠政府現(xiàn)有的財力，沿用過去地鐵建設由原上海地鐵總公司一家獨攬的模式是不現(xiàn)實的。為此，2000年4月上海市政府決定深化投融資體制改革，實施了軌道交通投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”的體制改革，強化政府公共投資功能和投資引導功能，推動軌道交通建設與運營逐步走向規(guī)范、有序、合理的市場競爭，同時建立起政府有效的監(jiān)管機制。

　　按照“四分開”原則，新組建的申通集團作為上海軌道交通的政府投資主體，按照軌道交通項目“誰投資、誰所有、誰得益”的投資原則，在資本金逐步到位的情況下，對“十五”建設項目，由市區(qū)兩級政府共同出資，分別組建項目公司。項目公司實行資本金制度，按項目投資總額30％－35％的比例確定，申通以現(xiàn)金投入，沿線各區(qū)主要以動拆遷費和車站土建資金作價入股，項目公司憑借良好的資信和軌道交通產(chǎn)品生命周期長的特有屬性，積極籌措銀行貸款并拓寬融資渠道，形成市區(qū)兩級政府共同推進，社會多元投資的格局。在上海軌道交通建設領域，目前已由上海地鐵建設公司、久創(chuàng)建設管理公司、上海港鐵建設管理公司、中國鐵道建筑總公司四家總承包商共同競爭，其中上海港鐵的投資方之一是香港地鐵有限公司，這意味著上海軌道交通建設管理向境外資本敞開了大門。在地鐵運營管理領域，2002年8月現(xiàn)代軌道交通運營股份公司獲得了即將投入運營的軌道交通5號線（莘閔輕軌）的經(jīng)營資質(zhì)，打破了上海地鐵運營公司獨家運營的壟斷局面。而政府的主要職責是進行政策引導和監(jiān)督管理，制定行業(yè)規(guī)范、編制軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃、核實票價、推動軌道交通投資的多元化并創(chuàng)造一個公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，使建設、運營不斷適應市場化要求，實現(xiàn)軌道交通“投資－建設－運營－回報－投資”的良性循環(huán)。

　　上海軌道交通的發(fā)展思路

　　以2010年上海世博會為契機，進一步完善上海軌道交通規(guī)劃。2010年上海世博會的主題是“城市，讓生活更美好”，快速、便捷的交通系統(tǒng)也成為其主要內(nèi)涵之一，在為期6個月的會期中，上海要接待7000多萬參觀者，屆時上海軌道交通的日載客量將達700－800萬人次，這將產(chǎn)生巨大的客運需求，帶來巨大的交通壓力。因此，要依據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃》和《上海市城市交通白皮書》，以2010年上海世博會為契機，同時借鑒德國漢諾威世博會和日本愛知縣世博會有關軌道交通規(guī)劃經(jīng)驗，進一步完善上海軌道交通規(guī)劃，做好軌道交通與地面常規(guī)交通、空港、干線鐵路的相互銜接及大型換乘樞紐的規(guī)劃設計，解決好控制調(diào)度、供電、維修基地等一系列資源共享問題，建設好上海軌道交通的基本網(wǎng)絡。

　　政府引導，建立多元化的融資結構。上海軌道交通的“十五”建設項目，是由市區(qū)兩級政府共同出資的項目公司來建設。為引導各方為上海軌道交通項目籌措資金的積極性，上海軌道交通的政府投資主體－申通集團按照各股東出資額整數(shù)，實行建設期投資補貼政策，投資補貼率一般參照銀行同期貸款基準利率計算。

　　但是，各項目公司融資結構中的銀行貸款比例普遍達60％，短期內(nèi)又不可能償債，造成融資成本高、融資風險過于集中，不利于項目的滾動舉債和建成后的正常運營。因此，在集中政府預算內(nèi)外資金，增加軌道交通投入的同時，還需積極開辟資本市場的融資渠道，形成資本結構的良性循環(huán)。2001年申通集團完成對上海凌橋自來水股份公司的資產(chǎn)重組，申通地鐵（600834）成功上市；2002年上海磁浮交通項目股權信托受益權投資計劃的實施；2003年上海久事40億軌道交通建設債券的成功發(fā)行以及軌道交通二號線西延伸采用BT模式建設，都是對促成軌道交通多層次籌融資體系的積極探索，同時也說明預支軌道交通項目本身未來收益的可行性。

　　形成政府指導下的軌道交通價格新機制。軌道交通最穩(wěn)定和最主要的收入來自票款，建立適應上海軌道交通市場化運作的價格機制是影響軌道交通收益，確保軌道交通良性發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)測算，對“十五”期間建設的線路（不含磁浮線路）來說，到2010年若能達到平均每天每公里2萬人次的客運量，則其保本價格約為6.00元/人次，而2010年居民的承受能力約為4.50元/人次，因此，軌道交通的完全成本價格遠高于市民可接受的價格。現(xiàn)行的上海軌道交通實行統(tǒng)一的分段計程票價即0-6公里票價為2元，6-16公里加收1元，16公里以遠按每6公里1元票價遞增，平均票價為2.62元/人次。分段計程票價結構與地面公交等形成了一定的比價關系，特別是一、二號線的一票換乘對吸引客流起到了較大作用。但現(xiàn)有相對簡單的票價體系仍無法適應上海軌道交通網(wǎng)絡化發(fā)展的要求，價格構成不明晰，無法滿足企業(yè)市場化運作的需要。所以，要根據(jù)軌道交通準公共產(chǎn)品的特性，在加強政府監(jiān)管和社會監(jiān)督的前提下，以客流為導向，充分發(fā)揮軌道交通自動售檢票系統(tǒng)的功能特點，建立政府管制下的多層次票價體系和規(guī)范化的企業(yè)調(diào)價程序，完善上海軌道交通定價模式，兼顧軌道交通的經(jīng)濟效益和社會效益。

　　逐步建立軌道交通利益還原機制。政府的轉移支付是實現(xiàn)軌道交通項目外部效益內(nèi)部化的重要手段。軌道交通的開發(fā)對土地級差效應影響較大，為沿線房地產(chǎn)帶來較大的增值收益，隨著軌道交通建設線路向郊區(qū)延伸，政府有必要提前開展土地儲備工作，利用土地級差獲取增值收益。同時，通過適當增收房產(chǎn)交易費用等途徑，獲取房地產(chǎn)增值收益。適時開征軌道交通專項稅費，調(diào)整部分已收費項目的用途，建立政府的軌道交通建設專項基金，以利于上海軌道交通的良性發(fā)展。

　　進一步推進和落實軌道交通裝備國產(chǎn)化政策。我國企業(yè)在城市軌道交通關鍵技術方面仍比較落后，缺乏競爭力。車輛等機電設備長期依賴進口，不但費用昂貴，而且造成設備類型紛雜，今后的運營維修也成大問題。因此，政府在規(guī)范軌道交通建設標準，完善技術政策和技術體系的同時，要為國內(nèi)重點設備制造企業(yè)的生產(chǎn)和研發(fā)創(chuàng)造條件，加快軌道交通技術設備國產(chǎn)化進程，大大降低軌道交通投資和運營成本，推動國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展。

　　建立軌道交通網(wǎng)絡運營的新思維。“十五”期間是上海城市軌道交通從單線運營到多線運營的擴展階段，必須建立軌道交通網(wǎng)絡的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)運轉機制，建議軌道交通的行政主管部門成立軌道交通運營調(diào)度機構，確保運營安全與設施功能的充分發(fā)揮。同時，加快軌道交通專營權的探索與實踐，由軌道交通運營調(diào)度機構進行線路專營權拍賣，運營商在專營期內(nèi)負責運營，努力降低運營成本，提高運營績效，承擔運營管理的經(jīng)營風險，從而形成軌道交通“網(wǎng)運分離”的經(jīng)營思路。此外，可適時成立上海軌道交通行業(yè)協(xié)會，制訂完善軌道交通行業(yè)的技術管理規(guī)程，建立起行業(yè)內(nèi)運營成本指標和定額體系，帶動會員的自律，進一步提高服務質(zhì)量，推動軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。