各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　國務院同意國土資源部會同有關部門編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》（以下簡稱《綱要》），現印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

　　當前和今后一個時期，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段，建設用地供需矛盾更加突出，保護農用地特別是耕地的形勢日趨嚴峻，統籌協調土地利用的任務相當艱巨。為實現全面建設小康社會的宏偉目標，必須從我國國情出發(fā)，以科學發(fā)展觀為統領，堅持保護耕地和節(jié)約集約用地的根本方針，統籌土地利用與經濟社會發(fā)展，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

　　土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照《中華人民共和國土地管理法》的要求，科學分解并層層落實《綱要》確定的土地利用主要指標，盡快組織完成地方各級土地利用總體規(guī)劃的修編工作，并依照法定程序報批。地方各級土地利用總體規(guī)劃中的主要用地指標和用地布局安排必須服從上一級土地利用總體規(guī)劃。各部門、各行業(yè)編制相關規(guī)劃，也必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。要強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，嚴格依據土地利用總體規(guī)劃，從嚴審查各類建設規(guī)劃中的用地規(guī)模和標準，不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調整和修改，核減用地規(guī)模，調整用地布局。

　　各地區(qū)、各有關部門要切實加強組織領導，注重協調配合，認真落實《綱要》提出的各項任務和措施，確保土地利用總體規(guī)劃順利實施，確保規(guī)劃目標的實現。地方各級人民政府主要負責人要對本行政區(qū)域內的土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責，嚴格落實保護耕地目標責任制，確�！毒V要》確定的耕地保有量和基本農田保護面積不減少、質量有提高。

中華人民共和國國務院
二00八年十月六日

全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）

目錄

　　前言

　　第一章 土地利用面臨的形勢

　　第一節(jié) 土地利用現狀

　　第二節(jié) 機遇與挑戰(zhàn)

　　第二章 指導原則與目標任務

　　第一節(jié) 指導原則

　　第二節(jié) 規(guī)劃目標

　　第三節(jié) 主要任務

　　第三章 保護和合理利用農用地

　　第一節(jié) 嚴格控制耕地流失

　　第二節(jié) 加大補充耕地力度

　　第三節(jié) 加強基本農田保護

　　第四節(jié) 強化耕地質量建設

　　第五節(jié) 統籌安排其他農用地

　　第四章 節(jié)約集約利用建設用地

　　第一節(jié) 嚴格控制建設用地規(guī)模

　　第二節(jié) 優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

　　第三節(jié) 整合規(guī)范農村建設用地

　　第四節(jié) 保障必要基礎設施用地

　　第五節(jié) 加強建設用地空間管制

　　第五章 協調土地利用與生態(tài)建設

　　第一節(jié) 加強基礎性生態(tài)用地保護

　　第二節(jié) 加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

　　第三節(jié) 因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

　　第六章 統籌區(qū)域土地利用

　　第一節(jié) 明確區(qū)域土地利用方向

　　第二節(jié) 實施差別化的區(qū)域土地利用政策

　　第三節(jié) 加強省級土地利用調控

　　第七章 規(guī)劃實施保障措施

　　第一節(jié) 加強規(guī)劃對土地利用的整體控制

　　第二節(jié) 健全規(guī)劃實施管理制度

　　第三節(jié) 完善規(guī)劃實施的利益調節(jié)機制

　　第四節(jié) 加強規(guī)劃實施的基礎建設

　　第五節(jié) 推進規(guī)劃民主決策

　　前言

　　為了深入貫徹科學發(fā)展觀，切實落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，更好地統籌土地資源的開發(fā)、利用和保護，促進國民經濟又好又快發(fā)展，依據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和國家有關土地利用的方針、政策，在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997－2010年）》基礎上，制定《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》（以下簡稱《綱要》）

　　《綱要》主要闡明規(guī)劃期內國家土地利用戰(zhàn)略，明確政府土地利用管理的主要目標、任務和政策，引導全社會保護和合理利用土地資源，是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設和各項建設的重要依據。

　　《綱要》以2005年為基期，以2020年為規(guī)劃期末年�！毒V要》的規(guī)劃范圍未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。

第一章 土地利用面臨的形勢

　　第一節(jié) 土地利用現狀

　　根據全國土地利用變更調查，到2005年底，全國農用地面積為65704.74萬公頃（985571萬畝），建設用地面積為3192.24萬公頃（47884萬畝），其他為未利用地。在農用地中，耕地面積為12208.27萬公頃（183124萬畝），園地面積為1154.9萬公頃（17323萬畝），林地面積為23574.11萬公頃（353612萬畝），牧草地面積為26214.38萬公頃（393216萬畝），其他農用地面積為2553.09萬公頃（38296萬畝）在建設用地中，居民點及工礦用地面積為2601.51萬公頃（39023萬畝），交通運輸用地面積為230.85萬公頃（3463萬畝），水利設施用地面積為359.87萬公頃（5398萬畝）

　　黨中央、國務院高度重視土地利用和管理。自《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997－2010年）》批準實施以來，通過制定和實施一系列加強土地宏觀調控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實，控制和引導土地利用的成效日益顯現：

　　──農用地特別是耕地保護得到強化，非農建設占用耕地規(guī)模逐步下降。1997－2005年，全國非農建設年均占用耕地20.35萬公頃（305萬畝），與1991－1996年年均占用29.37萬公頃（441萬畝）相比降低了31％。

　　──建設用地節(jié)約集約利用水平逐步提高，保障了經濟社會各項事業(yè)發(fā)展的必要用地。2005年與1996年相比，單位建設用地二、三產業(yè)產值從19.63萬元/公頃（1.31萬元/畝）增加到50萬元/公頃（3.33萬元/畝），增長了1.5倍。

　　──土地整理復墾開發(fā)力度加大，總體上實現了建設占用耕地的占補平衡。1997－2005年，國家投資土地開發(fā)整理重點項目2259個，各省、自治區(qū)、直轄市累計安排土地開發(fā)整理項目近2萬個，全國累計補充耕地227.6萬公頃（3414萬畝），年均補充耕地25.29萬公頃（379萬畝）

　　──國土綜合整治穩(wěn)步推進，土地生態(tài)環(huán)境逐步改善。1997－2005年，全國累計實現生態(tài)退耕686.25萬公頃（10294萬畝），沙地面積減少19.52萬公頃（293萬畝），裸土地面積減少5.01萬公頃（75萬畝）

　　土地利用總體規(guī)劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢。但是，必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問題：

　　──人均耕地少、優(yōu)質耕地少、后備耕地資源少。2005年全國人均耕地1.4畝，不到世界平均水平的40％。優(yōu)質耕地只占全部耕地的1/3.耕地后備資源潛力1333萬公頃（2億畝）左右，60％以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。

　　──優(yōu)質耕地減少和工業(yè)用地增長過快。1997－2005年，全國灌溉水田和水澆地分別減少93.13萬公頃（1397萬畝）和29.93萬公頃（449萬畝），而同期補充的耕地有排灌設施的比例不足40％。新增建設用地中工礦用地比例占到40％，部分地區(qū)高達60％，改善城鎮(zhèn)居民生活條件的居住、休閑等用地供應相對不足。

　　──建設用地粗放浪費較為突出。據調查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）全國工業(yè)項目用地容積率0.3－0.6，工業(yè)用地平均產出率遠低于發(fā)達國家水平。1997－2005年，鄉(xiāng)村人口減少9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃（170萬畝），農村建設用地利用效率普遍較低。

　　──局部地區(qū)土地退化和破壞嚴重。2005年全國水土流失面積達35600萬公頃，退化、沙化、堿化草地面積達13500萬公頃。一些地區(qū)產業(yè)用地布局混亂，土地污染嚴重，城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。

　　──違規(guī)違法用地現象屢禁不止。2007年開展的全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結果顯示，全國“以租代征”涉及用地2.20萬公頃（33萬畝），違規(guī)新設和擴大各類開發(fā)區(qū)涉及用地6.07萬公頃（91萬畝），未批先用涉及土地面積15萬公頃（225萬畝）總體上，違規(guī)違法用地的形勢依然嚴峻。

　　第二節(jié) 機遇與挑戰(zhàn)

　　本世紀頭20年，是我國經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。必須科學分析全面建設小康社會和全面參與經濟全球化的新形勢，深刻把握工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰(zhàn)：

　　──農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻。到2010年和2020年，我國人口總量預期將分別達到13.6億和14.5億，2033年前后達到高峰值15億左右，為保障國家糧食安全，必須保有一定數量的耕地；保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強對具有生態(tài)功能的農用地特別是耕地的保護。同時，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進將不可避免地占用部分耕地，現代農業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設也需要調整一些耕地。但是，耕地后備資源少，生態(tài)環(huán)境約束大，制約了我國耕地資源補充的能力，農用地特別是耕地保護面臨更加嚴峻的形勢。

　　──建設用地的供需矛盾更加突出。我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，到2010年和2020年，城鎮(zhèn)化率將分別達到48％和58％，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當長時期內保持較高水平；推進城鄉(xiāng)統籌和區(qū)域一體化發(fā)展，將拉動區(qū)域性基礎設施用地的進一步增長；建設社會主義新農村，還需要一定規(guī)模的新增建設用地周轉支撐。但是，隨著耕地保護和生態(tài)建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力。

　　──統籌協調土地利用的任務相當艱巨。隨著國際化、信息化、市場化的深入發(fā)展，經濟發(fā)展方式轉變的步伐不斷加快，亟待轉變土地利用模式和方式，優(yōu)化行業(yè)土地利用結構；實施國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實現城鄉(xiāng)統籌和區(qū)域協調，促進國土開發(fā)新格局的形成，對調整區(qū)域土地利用提出了更高要求。但是，地區(qū)間經濟社會發(fā)展的不平衡以及各行業(yè)、各區(qū)域土地利用目標的多元化，加大了調整和優(yōu)化行業(yè)、區(qū)域土地利用結構與布局的難度，統籌協調行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務日益繁重。

　　同時，我們也要看到解決當前和今后一個時期土地利用問題的有利條件。從土地利用狀況看，我國建設用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大，為統籌保障科學發(fā)展與保護耕地資源提供了基礎條件。從國際背景看，經濟全球化、科技革命和產業(yè)結構升級，有利于我國轉變經濟發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型社會。從國內環(huán)境看，科學發(fā)展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，民主法治和政治文明的不斷發(fā)展，國家綜合實力的不斷增強，黨中央、國務院對土地管理工作的高度重視，有利于加強土地宏觀調控，進一步發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎作用，有利于促進土地利用和管理方式的轉變，實現人地關系的和諧發(fā)展。

　　展望未來，我國土地利用和管理的挑戰(zhàn)與機遇并存。必須從我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變、人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間矛盾這一社會主要矛盾沒有變出發(fā)，正確把握科學發(fā)展與資源配置的密切聯系和內在規(guī)律，本著對人民、對子孫后代高度負責的態(tài)度，立足保障科學發(fā)展，增強土地資源危機意識，樹立全民節(jié)地觀念，妥善處理保障發(fā)展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發(fā)、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續(xù)利用。

第二章 指導原則與目標任務

　　第一節(jié) 指導原則

　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持保護耕地和節(jié)約集約用地的根本指導方針，實行最嚴格的土地管理制度。按照全面建設小康社會的目標和轉變經濟發(fā)展方式的要求，統籌土地利用與經濟社會協調發(fā)展，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，加強宏觀調控，落實共同責任，注重開源節(jié)流，推進科技創(chuàng)新和國際合作，構建保障和促進科學發(fā)展新機制，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展的保障能力。要遵循以下基本原則：

　　──嚴格保護耕地。按照穩(wěn)定和提高農業(yè)基礎地位的要求，立足解決農村民生問題，嚴格保護耕地特別是基本農田，加大土地整理復墾開發(fā)補充耕地力度，提高農業(yè)綜合生產能力，保障國家糧食安全。

　　──節(jié)約集約用地。按照建設資源節(jié)約型社會的要求，立足保障和促進科學發(fā)展，合理控制建設規(guī)模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，促進經濟發(fā)展方式轉變。

　　──統籌各業(yè)各類用地。按照落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，立足形成國土開發(fā)新格局，優(yōu)化配置各業(yè)各類用地，引導人口、產業(yè)和生產要素合理流動，促進城鄉(xiāng)統籌和區(qū)域協調發(fā)展。

　　──加強土地生態(tài)建設。按照建設環(huán)境友好型社會的要求，立足構建良好的人居環(huán)境，統籌安排生活、生態(tài)和生產用地，優(yōu)先保護自然生態(tài)空間，促進生態(tài)文明發(fā)展。

　　──強化土地宏觀調控。按照促進國民經濟又好又快發(fā)展的要求，立足構建保障和促進科學發(fā)展新機制，加強和改進規(guī)劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性。

　　第二節(jié) 規(guī)劃目標

　　根據全面建設小康社會的總體要求和“十一五”經濟社會發(fā)展的目標任務，規(guī)劃期內努力實現以下土地利用目標：

　　──守住18億畝耕地紅線。全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃（18.18億畝）和12033.33萬公頃（18.05億畝）規(guī)劃期內，確保10400萬公頃（15.6億畝）基本農田數量不減少、質量有提高。

　　──保障科學發(fā)展的建設用地。新增建設用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發(fā)展的用地需求。規(guī)劃期間，單位建設用地二、三產業(yè)產值年均提高6％以上，其中，“十一五”期間年均提高10％以上。到2010年和2020年，全國新增建設用地分別為195萬公頃（2925萬畝）和585萬公頃（8775萬畝）通過引導開發(fā)未利用地形成新增建設用地125萬公頃（1875萬畝）以上，其中，“十一五”期間達到38萬公頃（570萬畝）以上。

　　──土地利用結構得到優(yōu)化。農用地保持基本穩(wěn)定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)；城鄉(xiāng)用地結構不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。到2010年和2020年，農用地穩(wěn)定在66177.09萬公頃（992656萬畝）和66883.55萬公頃（1003253萬畝），建設用地總面積分別控制在3374萬公頃（50610萬畝）和3724萬公頃（55860萬畝）以內；城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設用地總量中的比例由2005年的30％調整到2020年的40％左右，但要從嚴控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地的比例。

　　──土地整理復墾開發(fā)全面推進。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現全面復墾，后備耕地資源得到適度開發(fā)。到2010年和2020年，全國通過土地整理復墾開發(fā)補充耕地不低于114萬公頃（1710萬畝）和367萬公頃（5500萬畝）

　　──土地生態(tài)保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、堿化）草地治理取得明顯進展，農用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。

　　──土地管理在宏觀調控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場機制逐步健全，土地管理的法律、經濟、行政和技術等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。

　　第三節(jié) 主要任務

　　圍繞規(guī)劃目標，明確以下主要任務：

　　──以嚴格保護耕地為前提，統籌安排農用地。實行耕地數量、質量、生態(tài)全面管護，嚴格控制非農建設占用耕地特別是基本農田，加強基本農田建設；加大土地整理復墾開發(fā)補充耕地力度，確保補充耕地質量；統籌安排各類農用地，合理調整農用地結構和布局。

　　──以推進節(jié)約集約用地為重點，提高建設用地保障能力。堅持需求引導與供給調節(jié)，合理確定新增建設用地規(guī)模、結構和時序，從嚴控制建設用地總規(guī)模；加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張；積極盤活存量建設用地，鼓勵深度開發(fā)地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設用地空間。

　　──以加強國土綜合整治為手段，協調土地利用與生態(tài)建設。充分發(fā)揮各類農用地和未利用地的生態(tài)功能，保護基礎性生態(tài)用地；積極推進以土地整理復墾為重點的國土綜合整治，統籌土地利用與生態(tài)環(huán)境建設；制定不同區(qū)域環(huán)境保護的用地政策，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。

　　──以優(yōu)化結構布局為途徑，統籌區(qū)域土地利用。加強區(qū)域土地利用調控和引導，明確區(qū)域土地利用方向；制定和實施差別化的土地利用政策，促進主體功能區(qū)的形成；強化省級土地利用調控，落實土地利用規(guī)劃目標和空間管制措施。

　　──以落實共同責任為基礎，完善規(guī)劃實施保障措施。嚴格執(zhí)行保護耕地和節(jié)約集約用地目標責任制，強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，落實差別化的土地利用計劃政策，健全保護耕地和節(jié)約集約用地的市場調節(jié)機制，建立土地利用規(guī)劃動態(tài)調整機制，確保土地利用規(guī)劃目標的實現。

第三章 保護和合理利用農用地

　　圍繞守住18億畝耕地紅線，嚴格控制耕地流失，加大補充耕地力度，加強基本農田建設和保護，強化耕地質量建設，統籌安排其他農用地，努力提高農用地綜合生產能力和利用效益。

　　第一節(jié) 嚴格控制耕地流失

　　嚴格控制非農建設占用耕地。強化對非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉優(yōu)質耕地過快減少的趨勢。到2010年和2020年，新增建設占用耕地分別控制在100萬公頃（1500萬畝）和300萬公頃（4500萬畝）以內。

　　嚴格禁止擅自實施生態(tài)退耕。切實落實國家生態(tài)退耕政策，凡不符合國家生態(tài)退耕規(guī)劃和政策、未納入生態(tài)退耕計劃自行退耕的，限期恢復耕作條件或補充數量質量相當的耕地。

　　加強對農用地結構調整的引導。合理引導種植業(yè)內部結構調整，確保不因農業(yè)結構調整降低耕地保有量。各類防護林、綠化帶等生態(tài)建設應盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數量質量相當的原則履行補充耕地義務。通過經濟補償機制、市場手段引導農業(yè)結構調整向有利于增加耕地的方向進行。

　　加大災毀耕地防治力度。加強耕地抗災能力建設，減少自然災害損毀耕地數量，及時復墾災毀耕地。規(guī)劃期間力爭將因災損毀減少的耕地控制在73.33萬公頃（1100萬畝）以內。

　　第二節(jié) 加大補充耕地力度

　　嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度。切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區(qū)、直轄市補充耕地義務；支持有條件的地區(qū)在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經國務院批準，通過實施土地整理復墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內統籌安排。積極推進土地整理復墾開發(fā)補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。

　　大力加強農村土地整理。積極穩(wěn)妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農村生產生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時，增加有效耕地面積，提高耕地質量。組織實施土地整理重大工程。到2010年和2020年，通過土地整理補充耕地63萬公頃（945萬畝）和182萬公頃（2730萬畝）

　　積極開展工礦廢棄地復墾。加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，立足優(yōu)先農業(yè)利用、鼓勵多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復墾土地的利用方向、規(guī)模和時序。組織實施土地復墾重大工程。到2010年和2020年，通過工礦廢棄地復墾補充耕地17萬公頃（255萬畝）和46萬公頃（690萬畝）

　　適度開發(fā)宜耕后備土地。在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據土地利用條件，有計劃、有步驟地推進后備土地資源開發(fā)利用，組織實施土地開發(fā)重大工程。到2010年和2020年，通過開發(fā)未利用地補充耕地34萬公頃（510萬畝）和139萬公頃（2080萬畝）

　　第三節(jié) 加強基本農田保護

　　穩(wěn)定基本農田數量和質量。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標，依據基本農田劃定的有關規(guī)定和標準，參照農用地分等定級成果，在規(guī)定期限內調整劃定基本農田，并落實到地塊和農戶，調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級。嚴格落實基本農田保護制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農田；確需占用的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。

　　加強基本農田建設。建立基本農田建設集中投入制度，加大公共財政對糧食主產區(qū)和基本農田保護區(qū)建設的扶持力度，大力開展基本農田整理，改善基本農田生產條件，提高基本農田質量。綜合運用經濟、行政等手段，積極推進基本農田保護示范區(qū)建設。

　　第四節(jié) 強化耕地質量建設

　　加大耕地管護力度。按照數量、質量和生態(tài)全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優(yōu)質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產田改造力度，積極開展農田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節(jié)水抗旱技術，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產能力。

　　確保補充耕地質量。依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設。

　　第五節(jié) 統籌安排其他農用地

　　提高園地利用效益。重點發(fā)展優(yōu)質果園，建設優(yōu)勢果產品基地，促進品種結構調整和產品質量提高。調整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強對中低產園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產和效益。

　　嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。管好、用好現有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。

　　推進牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養(yǎng)結合，科學合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產力。牧區(qū)逐步改變依賴天然草原放牧的生產方式，建設高產人工草地和飼草飼料地。半農半牧區(qū)發(fā)展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態(tài)系統恢復重建等工程的實施。

　　合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。加強畜禽養(yǎng)殖用地調查與規(guī)劃，鼓勵規(guī)�；�畜禽養(yǎng)殖。引導新建畜禽場（小區(qū)）利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。

第四章 節(jié)約集約利用建設用地

　　圍繞提高建設用地保障科學發(fā)展的能力，嚴格控制建設用地規(guī)模，科學配置城鎮(zhèn)工礦用地，整合規(guī)范農村建設用地，保障必要基礎設施用地，優(yōu)化建設用地結構和布局，加強建設用地空間管制，促進國民經濟又好又快發(fā)展。

　　第一節(jié) 嚴格控制建設用地規(guī)模

　　嚴格控制新增建設用地規(guī)模。以需求引導和供給調節(jié)合理確定新增建設用地規(guī)模，強化土地利用總體規(guī)劃和年度計劃對新增建設用地規(guī)模、結構和時序安排的調控。以控制新增建設用地規(guī)模特別是建設占用耕地規(guī)模，來控制建設用地的低效擴張，促進土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應的硬約束來促進經濟發(fā)展方式的根本轉變。

　　加大存量建設用地挖潛力度。積極盤活存量建設用地，加強城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā)；積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設節(jié)地技術和模式，促進各項建設節(jié)約集約用地，提高現有建設用地對經濟社會發(fā)展的支撐能力。

　　積極拓展建設用地新空間。加強規(guī)劃統籌和政策引導，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉(xiāng)建設向地上、地下發(fā)展，拓展建設用地新空間。

　　第二節(jié) 優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

　　控制城鎮(zhèn)工礦用地過快擴張。合理調控城鎮(zhèn)工礦用地增長規(guī)模和時序，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，防止城鎮(zhèn)工礦用地過度擴張。嚴格執(zhí)行國家工業(yè)項目建設用地控制指標，防止工業(yè)用地低效擴張，從嚴控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地比例。從嚴從緊控制獨立選址項目的數量和用地規(guī)模，除礦山、軍事等用地外，新增工礦用地必須納入城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃范圍。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和節(jié)約集約用地指標審核開發(fā)區(qū)用地，對不符合要求的，不得擴區(qū)、升級。

　　優(yōu)化工礦用地結構和布局。依據國家產業(yè)發(fā)展政策和土地資源環(huán)境條件，合理制定產業(yè)用地政策，優(yōu)先保障技術含量高、社會經濟效益好的產業(yè)發(fā)展用地，重點保障與地區(qū)資源環(huán)境條件相適應的主導產業(yè)用地�？茖W配置不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)用地，提高工業(yè)用地綜合效益，促進地區(qū)產業(yè)鏈的形成。鼓勵利用原有工業(yè)用地發(fā)展新興產業(yè)，降低用地成本，促進工業(yè)產業(yè)升級。調整優(yōu)化工礦用地布局，改變布局分散、粗放低效的現狀。

　　引導城鎮(zhèn)用地內部結構調整�？刂粕�產用地，保障生活用地，提高生態(tài)用地比例，促進城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。嚴格限定開發(fā)區(qū)內非生產性建設用地的比例，提升開發(fā)區(qū)用地效率和效益。合理調整城鎮(zhèn)用地供應結構，優(yōu)先保障基礎設施、公共服務設施、廉租住房、經濟適用住房及普通住宅建設用地，增加中小套型住房用地，切實保障民生用地。

　　第三節(jié) 整合規(guī)范農村建設用地

　　積極支持新農村建設。按照新農村建設的要求，切實搞好鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。重點保障農業(yè)生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛(wèi)生、人口計生等社會事業(yè)發(fā)展。

　　加強農村宅基地管理。合理安排農村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現有住宅用地超標準問題。農民新建住宅應優(yōu)先安排利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規(guī)范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。

　　穩(wěn)步推進農村建設用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造。到2020年，完成農村建設用地整理90萬公頃（1350萬畝），其中，“十一五”期間完成30萬公頃（450萬畝）

　　第四節(jié) 保障必要基礎設施用地

　　保障能源產業(yè)用地。按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求，統籌安排能源產業(yè)用地，優(yōu)化用地布局，嚴格項目用地管理，重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網建設用地。2006－2020年安排新增能源建設用地50萬公頃（750萬畝），其中，“十一五”期間安排新增能源重點建設項目建設用地20萬公頃（300萬畝）

　　統籌安排交通用地。按照統籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準，大力推廣節(jié)地技術，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網絡的形成和完善。2006－2020年，新增鐵路用地26萬公頃（390萬畝），其中，“十一五”期間安排11.5萬公頃（172.5萬畝）新增公路用地145萬公頃（2175萬畝），其中，農村公路用地30萬公頃（450萬畝）：“十一五”期間安排新增公路用地55萬公頃（825萬畝），其中農村公路用地12萬公頃（180萬畝）新增港口碼頭用地3萬公頃（45萬畝），其中，“十一五”期間安排1萬公頃（15萬畝）新增民用機場用地5萬公頃（75萬畝），其中，“十一五”期間新增民用機場用地1.5萬公頃（22.5萬畝）

　　合理安排水利設施用地。按照水資源可持續(xù)利用和節(jié)水型社會建設的要求，加強水利設施的規(guī)劃選址和用地論證，優(yōu)先保障具有全國和區(qū)域戰(zhàn)略意義的重點水利設施用地。推動農村水利設施建設，保障以灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、雨水集蓄利用和農村飲水安全為重點的農村水利設施用地，促進農業(yè)生產和農村生活條件的改善。規(guī)劃期間，安排新增水利設施用地45萬公頃（675萬畝），其中，“十一五”期間安排22萬公頃（330萬畝）南水北調東線和中線工程安排8.70萬公頃（131萬畝）

　　加強礦產資源勘查開發(fā)用地管理。按照全國礦產資源規(guī)劃的要求，完善礦產資源開發(fā)用地政策，支持礦業(yè)經濟區(qū)建設，加大采礦用地監(jiān)督和管理力度。按照全國地質勘查規(guī)劃的要求，依法保障礦產資源勘查臨時用地，支持礦產資源保障工程的實施。

　　第五節(jié) 加強建設用地空間管制

　　實行城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界控制。各地要按照分解下達的城鄉(xiāng)建設用地指標，嚴格劃定城鎮(zhèn)工礦和農村居民點用地的擴展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，綜合運用經濟、行政和法律手段，控制城鄉(xiāng)建設用地盲目無序擴張。

　　落實城鄉(xiāng)建設用地空間管制制度。城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內的農用地轉用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監(jiān)管；城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的農用地轉用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設項目，提高土地規(guī)劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證，確�？茖W選址和合理用地。

　　完善建設項目用地前期論證制度。加強建設項目用地前期論證，強化土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地供應政策等對建設用地的控制和引導；建設項目選址應按照節(jié)約集約用地原則進行多方案比較，優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

第五章 協調土地利用與生態(tài)建設

　　圍繞加強土地生態(tài)保護與建設，保護基礎性生態(tài)用地，加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境，促進環(huán)境友好型社會建設。

　　第一節(jié) 加強基礎性生態(tài)用地保護

　　嚴格保護基礎性生態(tài)用地。嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態(tài)用地的開發(fā)利用，對沼澤、灘涂等土地的開發(fā)，必須在保護和改善生態(tài)功能的前提下，嚴格依據規(guī)劃統籌安排。規(guī)劃期內，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75％以上。

　　構建生態(tài)良好的土地利用格局。因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。支持天然林保護、自然保護區(qū)建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態(tài)安全屏障。在城鄉(xiāng)用地布局中，將大面積連片基本農田、優(yōu)質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。

　　第二節(jié) 加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

　　鞏固生態(tài)退耕成果。切實做好已退耕地的監(jiān)管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區(qū)生態(tài)改善、農民增收和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。在調查研究和總結經驗基礎上，嚴格界定生態(tài)退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設規(guī)劃，切實提高退耕還林的生態(tài)效益。

　　恢復工礦廢棄地生態(tài)功能。推進礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術，提高土地生態(tài)系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

　　加強退化土地防治。積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失；加快風蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區(qū)生態(tài)防護體系建設；綜合運用水利、農業(yè)、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地；建立土壤環(huán)境質量評價和監(jiān)測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環(huán)境，積極防治土地污染。

　　第三節(jié) 因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

　　快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，要遏制城鎮(zhèn)建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮(zhèn)組團式發(fā)展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發(fā)揮耕地的生產、生態(tài)功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發(fā)展城郊農業(yè)。促進產業(yè)結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業(yè)用地。

　　平原農業(yè)地區(qū)，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強基本農田建設，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)。在保護生態(tài)環(huán)境前提下，重點優(yōu)化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發(fā)展城鎮(zhèn)集群和產業(yè)集聚。嚴格控制工業(yè)對土地的污染，防治農田面源污染。

　　山地丘陵地區(qū)，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，積極防治地質災害。因地制宜加強植被建設，穩(wěn)步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區(qū)立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經營，促進山區(qū)特色產業(yè)發(fā)展。

　　能源礦產資源開發(fā)地區(qū)，要堅持資源開發(fā)與環(huán)境保護相協調，禁止向嚴重污染環(huán)境的開發(fā)項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發(fā)中土地復墾的監(jiān)管，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度，強化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督。

第六章 統籌區(qū)域土地利用

　　圍繞優(yōu)化國土開發(fā)格局，科學劃分土地利用區(qū)，明確區(qū)域土地利用方向，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區(qū)、直轄市土地利用的調控，促進國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實。

　　第一節(jié) 明確區(qū)域土地利用方向

　　根據各地資源條件、土地利用現狀、經濟社會發(fā)展階段和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位的差異，把全國劃分為九個土地利用區(qū)，明確各區(qū)域土地利用管理的重點，指導各區(qū)域土地利用調控。

　　──西部地區(qū)。穩(wěn)定耕地面積，提高耕地質量，確�；�本口糧田。統籌安排基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設、特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展和承接產業(yè)轉移用地，重點支持依托中心城市和交通干線的開發(fā)，逐步提高集約用地水平。

　　西北區(qū)：保障油氣和優(yōu)勢固體礦產資源開發(fā)、出境和跨區(qū)鐵路、西煤東運和交通通道的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重，適當降低人均城鄉(xiāng)建設用地面積。支持水利建設和節(jié)水農業(yè)發(fā)展，加強平原、旱塬和綠洲的耕地保護和基本農田建設，適度開發(fā)耕地后備資源。嚴格生態(tài)用地的用途管制，重點加強農牧交錯帶、干旱和荒漠草原區(qū)、沙漠綠洲等地區(qū)的土地生態(tài)保護和建設，積極開展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。

　　西南區(qū)：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設用地，適當增加城鎮(zhèn)建設用地，合理安排防治地質災害和避讓搬遷用地。加強對重慶和成都市統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)用地的政策指導。加強平原、壩區(qū)耕地的保護，加大對基本農田建設的支持力度。大力開展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養(yǎng)林保護、防護林營造等工程，限制生態(tài)用地改變用途，促進生物多樣性保護和以自然修復為主的生態(tài)建設。

　　青藏區(qū)：保障基礎設施和生態(tài)移民搬遷的建設用地需求，適當增加農牧區(qū)城鄉(xiāng)建設用地面積，支持少數民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的發(fā)展。加大西藏“一江兩河”（雅魯藏布江，拉薩河、年楚河）和青海海東等地區(qū)土地整理的支持力度，加強對青海柴達木循環(huán)經濟試驗區(qū)的用地政策指導。加強天然植被和高原濕地保護，支持退化草場治理、“三江源”自然保護區(qū)保護等生態(tài)環(huán)境建設。

　　──東北地區(qū)。保障先進裝備、精品鋼材、石化、汽車和農副產品深加工、高新技術、能源等產業(yè)發(fā)展和加強基礎設施建設等用地，促進現代農業(yè)發(fā)展和資源枯竭城市轉型，提高土地資源綜合效益。適度增加年均新增建設用地規(guī)模，加快城鎮(zhèn)工礦建設用地整合，盤活利用存量建設用地。重點保障東部鐵路通道和跨省區(qū)公路運輸通道等建設用地。開展土地利用政策與機制創(chuàng)新，為阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤錦等資源型城市經濟轉型和發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)提供用地保障。加強基本農田整理和建設，強化糧食基地建設的支持力度。加強天然林、牧草地和濕地的保護，積極支持黑土地水土流失治理、東北西部荒漠化綜合治理。加大工礦廢棄地再利用力度，加強采煤沉陷區(qū)治理，改善礦區(qū)土地生態(tài)環(huán)境。

　　──中部地區(qū)。加大耕地整理力度，促進糧食生產基地建設。合理安排裝備制造業(yè)、高新技術產業(yè)、新型建筑材料、農產品深加工等產業(yè)和大型煤炭能源基地、綜合交通運輸體系建設的用地，適度增加年均新增建設用地規(guī)模，促進中部地區(qū)崛起。

　　晉豫區(qū)：合理安排基礎設施用地，重點保障山西、河南大型煤電基地建設和骨干通道建設的用地。適當增加城鎮(zhèn)工礦用地，加強農村建設用地整理，逐步降低人均城鄉(xiāng)建設用地。加強工礦廢棄地復墾、污染防治和采煤沉陷區(qū)治理，積極推進農用地整理。引導農業(yè)結構合理調整，支持商品糧棉基地建設，增強大宗農產品生產能力，促進農產品加工轉化增值。有序開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態(tài)退耕，加強豫東黃河故道沙化土地治理，大力改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

　　湘鄂皖贛區(qū)：支持沿江鐵路、主要城市間的快速交通通道等基礎設施和淮北、淮南煤炭基地建設。適應城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快的進程，適當提高建設用地比重。加強對武漢城市圈和長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)用地的政策指導。實施基本農田整理工程，促進穩(wěn)產高產商品糧棉油基地建設。統籌協調長江、淮河及洞庭湖、鄱陽湖洪澇、污染綜合治理，保障南水北調水源保護工程、長江防護林體系工程建設的用地。加強洞庭湖、鄱陽湖等地區(qū)濕地保護，禁止圍湖造田。

　　──東部地區(qū)。嚴格保護現有耕地和基本農田，加強水田等優(yōu)質耕地的保護和建設，促進現代農業(yè)發(fā)展。優(yōu)化整合建設用地，降低年均新增建設用地規(guī)模，控制城鎮(zhèn)和工業(yè)用地外延擴張，積極盤活存量土地，提高土地利用效率。

　　京津冀魯區(qū)：統籌安排產業(yè)用地，控制城鎮(zhèn)工礦建設用地低成本擴張，降低人均城鎮(zhèn)工礦用地水平。調整區(qū)域土地利用布局，重點支持天津濱海新區(qū)開發(fā)開放、曹妃甸鋼鐵基地和以首都為中心的綜合交通體系建設。支持發(fā)展都市農業(yè)、觀光農業(yè)和平原生態(tài)農業(yè)，促進現代農業(yè)發(fā)展。加強重要水源地保護和水土資源協調利用，支持京津風沙源治理區(qū)的生態(tài)退耕、長城沿線風沙帶治理和黃河故道沙化治理等生態(tài)環(huán)境建設。保護和合理利用沿海灘涂資源，防止非農建設盲目侵占灘涂資源。

　　蘇浙滬區(qū)：創(chuàng)新土地利用模式，形成工業(yè)集聚、居住集中、城鄉(xiāng)協調的建設用地空間格局�？刂平ㄔO用地總量，適度降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，提高集約用地水平，促進產業(yè)結構升級。統籌安排區(qū)域性基礎設施用地，防止重復建設。積極防治上海及蘇錫常地區(qū)地面沉降、地裂縫等緩變性地質災害。嚴格保護水田等優(yōu)質耕地，加強太湖、杭州灣等地區(qū)污染土地治理，加大濕地保護力度，合理開發(fā)沿海灘涂資源。

　　閩粵瓊區(qū)：加速建設用地的內涵挖潛和優(yōu)化整合，從嚴控制珠江三角洲等城市密集地區(qū)新增建設用地規(guī)模，防止城鄉(xiāng)建設用地無序蔓延。適當提高基礎設施配套程度。嚴格保護現有耕地和基本農田。統籌安排產業(yè)和生態(tài)建設用地，保障海峽西岸經濟區(qū)和海南及其他海島生態(tài)旅游建設的用地。加強珠江三角洲、福建沿海等地區(qū)污染土地的治理，支持河口濕地、紅樹林和灘涂等生態(tài)用地的保護。

　　第二節(jié) 實施差別化的區(qū)域土地利用政策

　　根據資源環(huán)境承載能力、土地利用現狀和開發(fā)潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟產業(yè)布局和國土開發(fā)格局，按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實施差別化的土地利用政策。

　　大力推進優(yōu)化開發(fā)區(qū)域土地利用轉型。嚴控建設用地增量，積極盤活建設用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創(chuàng)新，促進優(yōu)化開發(fā)區(qū)域經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構升級，促進國家競爭力的提升。嚴格控制建設用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴大，逐步降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，適度增加城鎮(zhèn)居住用地；整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎設施用地，支持環(huán)保設施建設；限制占地多、耗能高的工業(yè)用地，支持高新技術、循環(huán)經濟和現代服務業(yè)發(fā)展；探索實施城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，推進農村建設用地整理。嚴格保護耕地，加強區(qū)內集中連片、高標準基本農田的建設，切實加大耕地污染的防治力度。保留城市間開敞的綠色空間，保護好水系、林網、自然文化遺產等用地，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善。

　　有效保障重點開發(fā)區(qū)域集聚人口及經濟的用地需求。適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，拓展建設用地新空間，促進重點開發(fā)區(qū)域支柱產業(yè)的培育和經濟總量的提升，促進人口和經濟集聚能力的進一步提高。合理安排中心城市的建設用地，提高城市綜合承載能力，促進城市人口和經濟集聚效益的發(fā)揮；加強城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界控制，鼓勵城市存量用地深度開發(fā)；統籌安排基礎設施建設用地，促進公路、鐵路、航運等交通網的完善，推動和加快基礎設施建設；優(yōu)先保障承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產業(yè)轉移的用地需求，支持資金密集型、勞動密集型產業(yè)發(fā)展用地，促進主導產業(yè)的培育和發(fā)展，積極引導產業(yè)集群發(fā)展和用地的集中布局。積極推進農用地和農村建設用地的整理，加大基本農田建設力度，嚴格保護生態(tài)用地，切實發(fā)揮耕地特別是基本農田在優(yōu)化城鎮(zhèn)、產業(yè)用地結構中的生態(tài)支撐作用，促進人口、經濟的集聚與資源、環(huán)境的統籌協調。

　　切實發(fā)揮限制開發(fā)區(qū)域土地對國家生態(tài)安全的基礎屏障作用。嚴格土地用途管制，加強農用地特別是耕地保護，堅持土地資源保護性開發(fā)，統籌土地資源開發(fā)與土地生態(tài)建設，促進限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)功能的恢復和提高，切實維護國家生態(tài)安全。禁止可能威脅生態(tài)系統穩(wěn)定的各類土地利用活動，嚴禁改變生態(tài)用地用途；積極支持區(qū)域內各類生態(tài)建設工程，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的修復與改良。按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力，嚴格核定區(qū)域建設用地規(guī)模，嚴格限制增加建設用地；新增建設用地主要用于發(fā)展特色產業(yè)以及基礎設施、公共設施等的建設，嚴格禁止對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的產業(yè)供地，引導與主體功能定位相悖的產業(yè)向區(qū)外有序轉移。嚴格保護農用地特別是耕地、林地、草地，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，加強各生態(tài)用地之間的有機聯系。

　　嚴格禁止在自然文化遺產保護區(qū)域土地的開發(fā)建設。按照法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃，對依法設立的國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發(fā)區(qū)域，必須實行強制性保護，嚴禁任何不符合主體功能定位的各類土地利用活動，確保生態(tài)功能的穩(wěn)定發(fā)揮。

　　第三節(jié) 加強省級土地利用調控

　　根據各土地利用分區(qū)的調控方向和差別化的區(qū)域土地利用政策，綜合經濟社會發(fā)展水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境條件、土地利用現狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區(qū)、直轄市的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地、新增建設占用耕地規(guī)模等土地利用約束性指標，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預期性指標（詳見附表1－6），強化省級政府的土地利用調控責任。

　　《綱要》確定的主要目標和指標，納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，嚴格執(zhí)行。將耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標分解下達到各省、自治區(qū)、直轄市，嚴格落實，不得突破，預期性指標通過經濟、法律和必要的行政手段加以引導，力爭實現。

　　各省、自治區(qū)、直轄市要在《綱要》確定的原則、目標和主要任務指導下，積極配合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，切實落實所屬區(qū)域的土地利用政策，加強對本行政區(qū)域范圍內土地利用的統籌協調，搞好國家與省級主體功能區(qū)的空間落實和用地政策上的相互銜接，促進形成統籌協調的土地利用秩序。

第七章 規(guī)劃實施保障措施

　　加強規(guī)劃對土地利用的整體控制，健全規(guī)劃實施管理制度，強化經濟激勵約束措施，完善規(guī)劃基礎建設，確保規(guī)劃目標的實現。

　　第一節(jié) 加強規(guī)劃對土地利用的整體控制

　　落實耕地保護和節(jié)約集約用地責任制。按照《綱要》確定的目標和任務，明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護和節(jié)約集約用地責任，建立和完善耕地保護和節(jié)約集約用地責任的考核體系，將實際耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地的面積和質量、新增建設用地面積作為耕地保護責任和節(jié)約集約用地目標考核的重要內容。建立土地利用規(guī)劃實施問責制，地方各級政府主要負責人要對本行政區(qū)域內的土地管理和耕地保護負總責。把嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地作為地方經濟社會發(fā)展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關評價和考核辦法。

　　做好相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)、交通、水利、能源、旅游、生態(tài)建設等相關規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相互銜接，必須符合保護耕地和節(jié)約集約用地要求，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。嚴格依據土地利用總體規(guī)劃，從嚴審查各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標準，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調整和修改，核減用地規(guī)模，調整用地布局。

　　強化土地利用總體規(guī)劃自上而下的控制。地方各級人民政府應按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，組織修編土地利用總體規(guī)劃，落實《綱要》確定的各項目標和任務。省級土地利用總體規(guī)劃要強化戰(zhàn)略性和政策性，重點確定本行政區(qū)域土地利用的目標、指標和任務。地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結構性，合理調整土地利用結構和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。各地應在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導下，編制土地整理復墾開發(fā)等專項規(guī)劃，落實總體規(guī)劃。

　　第二節(jié) 健全規(guī)劃實施管理制度

　　強化近期規(guī)劃和年度計劃控制。依據土地利用總體規(guī)劃、國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃和國家宏觀調控要求，編制和實施土地利用五年近期規(guī)劃，明確各項用地規(guī)模、布局和時序安排。按照土地利用總體規(guī)劃和近期規(guī)劃，編制和實施土地利用年度計劃，不斷完善用地計劃分類編制和管理，加強計劃執(zhí)行情況的評估和考核。落實差別化的計劃管理政策。嚴格以實際用地考核計劃的執(zhí)行，實際用地超過計劃的，扣減下一年度用地計劃指標，防止超計劃批地用地，切實維護土地利用計劃的嚴肅性。

　　嚴格建設項目用地預審。加強和改進建設項目用地預審，強化建設項目批準（核準）前的土地規(guī)劃審查和許可，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設項目用地預審。建立和完善建設項目審批部門協調聯動機制與信息共享機制，項目建設單位申報審批或核準需要申請使用土地的建設項目時，必須附具土地預審意見，沒有預審意見或預審未通過的，不得審批或核準建設項目。

　　加強農用地轉用管理。土地利用總體規(guī)劃一經批準，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級人民政府批準、核準各類建設項目，必須符合土地利用總體規(guī)劃。不斷完善以土地利用總體規(guī)劃為基礎的土地用途管制制度，城鄉(xiāng)建設、土地開發(fā)等各項土地利用活動，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，涉及農用地轉用的，必須嚴格依據土地利用總體規(guī)劃和年度計劃進行審查，必須取得農用地轉用許可。

　　嚴格土地利用總體規(guī)劃修改。建立土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價機制，規(guī)劃實施評價報告經規(guī)劃審批機關的同級國土資源管理部門認定后，方可開展規(guī)劃的修改。對土地利用總體規(guī)劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準。嚴禁擅自修改下級土地利用總體規(guī)劃，擴大建設用地規(guī)模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準。

　　加強規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。建立健全監(jiān)督檢查制度，實行專項檢查與經常性的監(jiān)督檢查相結合，采用衛(wèi)星遙感等技術手段擴大規(guī)劃實施情況的監(jiān)測范圍，及時發(fā)現、制止違反土地利用總體規(guī)劃行為，定期公布各地規(guī)劃執(zhí)行情況。加大執(zhí)法力度，對違法修改土地利用總體規(guī)劃的行為要嚴肅查處，限期改正，并依法追究相關責任人的行政責任；對違反規(guī)劃批地用地的行為，堅決依法查處，責令限期拆除違法占地新建建筑物，拒不執(zhí)行的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。

　　第三節(jié) 完善規(guī)劃實施的利益調節(jié)機制

　　健全耕地保護的經濟激勵和制約機制。加大非農建設占用耕地特別是基本農田的成本，鼓勵各類建設利用存量土地和未利用地。加大對耕地特別是基本農田保護的財政補貼力度，將耕地保有量和基本農田保護面積作為國家確定一般性財政轉移支付規(guī)模的重要依據，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，充分調動基層政府保護耕地的積極性。探索建立耕地保護基金，落實對農戶保護耕地的直接補貼，充分調動農民保護耕地的積極性與主動性。

　　加大對補充耕地的資金支持力度。進一步完善新增建設用地土地有償使用費的使用和管理，確保該項收入全部用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發(fā)等支出；由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市集中土地出讓收入中用于農業(yè)土地開發(fā)的部分，要向糧食主產區(qū)和土地開發(fā)整理重點區(qū)域傾斜，支持土地整理和復墾、宜農未利用地的開發(fā)、基本農田建設以及改善農業(yè)生產條件的土地開發(fā)。充分運用市場手段，積極拓寬資金渠道，鼓勵和引導社會資金用于補充耕地。

　　強化節(jié)約集約用地的價格調節(jié)機制。積極推進征地制度改革，合理確定土地征收補償標準，逐步建立有利于節(jié)約集約用地的征地價格形成機制；健全和完善土地協議出讓和招標拍賣掛牌出讓制度，發(fā)揮地價杠桿調控作用，規(guī)范經營性基礎設施用地地價管理，提高工業(yè)用地出讓最低價標準，規(guī)范土地出讓價格；嚴格執(zhí)行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產用地征繳增值地價，促進閑置土地盤活利用。

　　逐步形成促進節(jié)約集約用地的稅費調節(jié)機制。實行有利于有效保護耕地、合理利用土地資源、最大限度利用城市現有土地的稅收政策。加大閑置和低效用地的稅費調節(jié)力度，引導建設用地整合，提高用地效益；加大建設用地保有環(huán)節(jié)稅收調節(jié)力度，提高土地保有成本，促進土地向集約高效方向流轉；加大對土地深度開發(fā)等的稅收支持力度，鼓勵挖掘存量建設用地潛力，鼓勵工業(yè)企業(yè)在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下提高土地利用率，促進節(jié)約集約用地。

　　第四節(jié) 加強規(guī)劃實施的基礎建設

　　不斷提高土地規(guī)劃的法律地位。積極推進土地利用規(guī)劃立法工作，嚴格和規(guī)范土地利用規(guī)劃的編制和審批，鞏固土地利用規(guī)劃的法制基礎。依據公正、公開和便民原則，完善土地規(guī)劃管理聽證制度，明確違反規(guī)劃處罰辦法，增強土地規(guī)劃執(zhí)法力度。

　　加強土地調查統計和監(jiān)測評價。按照國家統一的土地分類標準，認真做好土地利用現狀調查、統計和變更調查。全面完成農用地分等定級與估價，加強土地適宜性評價和城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)用地的集約利用潛力調查評價。加強土地利用和土地市場動態(tài)監(jiān)測，建立覆蓋全國的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測系統，結合年度土地利用變更調查，構建土地利用規(guī)劃、計劃實施監(jiān)測體系。

　　從嚴制定用地標準和供地政策。按照節(jié)約集約用地的原則，完善能源、交通和公用設施、公共設施等各類建設用地標準，嚴格按標準審核各類建設項目用地。適時調整劃撥用地目錄，控制并減少劃撥供地數量，除軍事、社會保障性住房和特殊用地外，對其他土地要加快實行有償使用。

　　提高土地規(guī)劃信息服務水平。加快推進“金土工程”建設，建立涵蓋土地利用現狀、土地利用規(guī)劃、土地權屬、土地市場、土地整理復墾開發(fā)等基礎數據的統一地政管理數據庫。加快土地管理審批、供應、使用、補充耕地各環(huán)節(jié)的統一信息平臺建設，強化建設用地監(jiān)管，確保規(guī)劃目標落實。加快信息資源的開發(fā)利用，提高基礎性和公益性信息的社會服務水平。

　　推進規(guī)劃科技創(chuàng)新與隊伍建設。加強土地規(guī)劃理論、方法和技術手段研究，促進土地利用規(guī)劃學科發(fā)展；加快制定或修訂各級土地利用規(guī)劃編制規(guī)程、各類用地規(guī)劃標準和規(guī)劃成果質量規(guī)范。建立土地利用和管理國際合作交流平臺，借鑒國外土地利用和管理的先進經驗和方式。加強土地管理專業(yè)教育和繼續(xù)教育，健全完善規(guī)劃從業(yè)人員上崗認證和機構資質認證制度，切實提高土地規(guī)劃技術和管理人才的專業(yè)素養(yǎng)。

　　第五節(jié) 推進規(guī)劃民主決策

　　改進規(guī)劃工作方式。修編各級土地利用總體規(guī)劃，要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，科學系統地安排各項工作，切實提高規(guī)劃決策水平。建立和完善規(guī)劃修編的專家咨詢制度和部門協調機制，成立有廣泛代表性的規(guī)劃專家委員會，加強規(guī)劃的協調、咨詢和論證等工作，提高規(guī)劃決策的科學化和民主化水平。

　　建立健全公眾參與制度。修編各級土地利用總體規(guī)劃要擴大公眾參與，切實增強規(guī)劃的公開性和透明度。對于縣級和鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，在具體安排土地利用和土地整理復墾開發(fā)方面應當廣泛聽取公眾意見。經批準的土地利用總體規(guī)劃應當依法予以公告，接受公眾監(jiān)督。

　　加強規(guī)劃宣傳。充分利用各種媒體，對規(guī)劃的主要內容進行廣泛宣傳，提高全社會依法依規(guī)用地意識，增強全民對科學用地、節(jié)約用地、保護資源重要性的認識，使遵守土地利用法律、規(guī)劃、政策成為全社會的自覺行為。

　　土地問題始終是我國現代化進程中一個全局性、戰(zhàn)略性重大問題，土地利用總體規(guī)劃的編制和實施事關國家和人民長遠利益，各級人民政府必須高度重視，把土地利用總體規(guī)劃實施工作納入政府重要議事日程，切實加強組織領導。地方人民政府主要負責人應對本行政區(qū)域內土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責。各有關部門要各負其責、密切配合，扎實推進各項工作，保障規(guī)劃順利實施。

　　附表1：耕地保有量、基本農田保護面積指標

　　附表2：建設用地指標

　　附表3：園地指標

　　附表4：林地指標

　　附表5：牧草地指標

　　附表6：近期新增建設用地及補充耕地指標