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試析PPP項目產(chǎn)出標準指標體系

2008-10-31 15:57    【  【打印】【我要糾錯】

  一、問題的提出

  長期以來,我國建設項目的投入和產(chǎn)出比例一直不高,而每年固定資產(chǎn)的投資都是驚人的,投入和產(chǎn)出比例的低下必然造成巨額資金和人力物力的浪費。究其原因有投資決策失誤、管理不善、技術落后以及效率低下等原因,還有比較重要的一點那就是產(chǎn)權和使用權的不明確,造成很多項目無法按照使用者或投資者的要求和意愿來建設。表1是我國城鎮(zhèn)近幾年固定資產(chǎn)投入和產(chǎn)出的比例:

  近十幾年剛興起的PPP融資模式,就面對著產(chǎn)權和使用者分開的問題,作為一種準公共產(chǎn)品的提供方式,其產(chǎn)權的復雜性以及項目實施歷時的長久性,勢必會造成投資產(chǎn)出率的低下并給各方利益的均衡帶來一定的困難。另外,從已有PPP項目來看,其特許協(xié)議簽訂過程中的談判時間歷時非常長,很多項目都因為談判時間過于長久而致使項目錯過最佳實施期。鑒于此,本文從政府方的角度出發(fā),提出基于政府方采購PPP項目的標準指標體系,以幫助PPP項目各方減少PPP項目的談判時間,平衡各方利益。

  二、PPP項目中政府比較關心的問題分析

  PPP模式改變了傳統(tǒng)的采購理念,傳統(tǒng)的工程采購,采購的是項目資產(chǎn)。而PPP模式采購的是項目資產(chǎn)投資提供的產(chǎn)品或服務。因此在PPP項目中政府方比較關心的因素主要有以下幾個方面:

 。ㄒ唬㏄PP項目提供產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和數(shù)量

  PPP項目實施的背景是政府財政資金不足和管理效率的低下,而其提供的產(chǎn)品或服務又是社會公眾亟需的,因此PPP項目的實施能不能提供質(zhì)量合格的產(chǎn)品或服務,以及能不能緩解社會的供需矛盾,成為政府方關心的首要問題。

 。ǘ㏄PP項目提供產(chǎn)品或服務的價格

  PPP作為一種準公共產(chǎn)品的提供方式,決定了其提供的產(chǎn)品或服務是要付費的,私人投資商之所以愿意投資以及銀行之所以愿意放貸,看中的就是項目預期的收益。同時PPP項目服務的是公眾,這種服務的價格必須是公眾能夠消費的并且愿意消費,所以PPP項目提供的服務收費應該合理。另外一方面價格的制定應體現(xiàn)社會的公平性,主要表現(xiàn)在:消費者付費,誰消費了誰付費;投資者獲取合理回報;PPP項目投資巨大,服務的時間長,在這個過程中,經(jīng)濟發(fā)展,物價上漲必然會導致實際價格的變化,因此特許經(jīng)營協(xié)議中應該有調(diào)價機制條款。

 。ㄈ㏄PP項目的特許經(jīng)營期限的設計

  PPP項目的生命周期包括建設期和實際運營期,因此特許經(jīng)營期的結構可分為單時段和雙時段,也就是是否把建設期和實際運營期分開, 這涉及到PPP項目一個比較重大的風險-完工風險的分配問題。政府采取PPP模式實施項目,很重要的原因就是公眾對項目預期提供的產(chǎn)品或服務處在一種亟需的狀態(tài),因此政府當然希望PPP項目建設周期盡可能短,盡早提供產(chǎn)品或服務, 由于PPP項目大部分都是以特許經(jīng)營的方式發(fā)包給項目公司的,因此采取何種特許經(jīng)營期限結構以縮短建設周期,成為政府關心的問題。

 。ㄋ模㏄PP項目的可持續(xù)性

  PPP項目的生命周期一般都很長,PPP項目的建設和運營是否符合環(huán)保要求、項目建造是否具備內(nèi)部維護能力和長遠規(guī)劃要求、項目提供的產(chǎn)品或服務是否具備競爭力以及是否具備可升級能力,都將影響項目的可持續(xù)性。另外,PPP項目在特許經(jīng)營期限到期后一般都將移交給政府方,在移交之前,私營企業(yè)方出于自身利益的考慮可能會進行掠奪性經(jīng)營,最終導致移交給政府方的項目無法正常運營,不利于項目的可持續(xù)性發(fā)展。

 。ㄎ澹┱降氖找

  政府方作為公共部門,它的收益更多的體現(xiàn)在有效使用公眾賦予的權力,使得有限的財政收入效益最大化,為公眾提供及時、便捷、實惠的基礎設施產(chǎn)品或服務,加快社會經(jīng)濟發(fā)展,進而提高政府的威信和維護政府形象。

  三、PPP項目基于政府方的產(chǎn)出標準一般性指標體系制定

 。ㄒ唬┲笜梭w系制定的原則

  1.科學性和互斥性原則

  指標設置應遵循定量與定性相結合原則,以定量分析為主,定性分析為輔,因為定量計算具有客觀性和科學性,對于不能定量分析的指標應進行有理有據(jù)的定性分析,力求指標設置的科學性和可操作性,另外指標之間應不具有強相關性,各指標所包含的信息盡量避免重復。

  2.全面性和層次性原則

  PPP項目產(chǎn)出標準指標體系應該是PPP項目實施后對社會經(jīng)濟發(fā)展促進的客觀描述,指標設置既要應從政府宏觀整體角度出發(fā),又要從個體消費者微觀處著手,力求全面完整;另外一個完整的指標體系應由不同層次組成,這樣,可以用不同層次反映項目指標體系的內(nèi)在結構、關鍵問題,并制定相應的解決問題的措施,便于發(fā)現(xiàn)問題。

  (二)指標體系制定的方法

  在結合政府方比較關心的問題的基礎上,遵循以上指標體系制定的原則,結合PPP項目自身的特點,在查閱大量文獻的基礎上,筆者提出了初步的指標體系;然后通過調(diào)查問卷的形式,對PPP專家和參與過PPP項目實施的專業(yè)人員進行問卷調(diào)查,結合專家的意見,對指標進行篩選,得出表2所示的指標體系。

  四、應用指標評價PPP項目方法推薦

  PPP項目與一般的建設項目既有聯(lián)系也有區(qū)別,每一個PPP項目也都有其自身的特點,并且PPP項目的產(chǎn)出關系到很多方的利益,本文總結的只是PPP項目基于政府方采購的一般性指標。如何應用該指標體系去評價具體的PPP項目呢?筆者推薦可以采取模糊綜合評價方法。具體做法是:首先結合具體PPP項目的特點和本文建立的指標體系,經(jīng)過分析提取該項目相應的指標,建立評價指標體系;接著可以采取專家調(diào)查問卷方法確定各指標的權重,并對各個指標進行隸屬度賦值;最后進行模糊綜合評價,得出該PPP項目投資和產(chǎn)出的合理性。

  五、總結

  PPP模式的理論和應用在我國,乃至世界上都還處在起步階段,基于政府方采購標準指標體系的建立以及產(chǎn)出評價方法的研究還是一片空白,至于具體的應用案例更是難以尋找,因此本文指標體系的建立以及評價方法的探討都有待進一步的完善。但就現(xiàn)階段而言,筆者所建立的指標體系對政府方在PPP項目的談判過程中有一定的積極意義,有利于縮短特許協(xié)議簽訂過程中的談判時間,有利于提高PPP項目的實施效率。

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