摘要：政策是促進(jìn)我國(guó)小水電事業(yè)發(fā)展的重要行政手段。對(duì)小水電的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查分析，找出制約其發(fā)展的問題及原因，制定出適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政策框架及運(yùn)行機(jī)制，從而推動(dòng)小水電的可持續(xù)發(fā)展……

　　關(guān)鍵詞：我國(guó) 小水電 激勵(lì)政策 框架設(shè)計(jì)

　　政策是促進(jìn)我國(guó)小水電事業(yè)發(fā)展的重要行政手段。對(duì)小水電的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查分析，找出制約其發(fā)展的問題及原因，制定出適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政策框架及運(yùn)行機(jī)制，從而推動(dòng)小水電的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前亟待研究解決的重要課題。

　　1小水電技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性分析

　　在我國(guó)小水電定義為電力裝機(jī)50MW及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發(fā)電技術(shù)。它的主要特點(diǎn)是：

　　1）資源豐富。我國(guó)小水電可開發(fā)量為8700萬kW（80年代水能資源普查結(jié)果），占全國(guó)水電資源可開發(fā)總量的23％，位居世界首位。

　　2）分布廣泛�？砷_發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國(guó)1573個(gè)縣（市）。西部地區(qū)為5828萬kW，占全國(guó)可開發(fā)量的67％；中東部地區(qū)為2872萬kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對(duì)西部地方經(jīng)濟(jì)有更好的可及性和親和性。

　　3）開發(fā)靈活。小水電可以分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個(gè)、幾十個(gè)、幾百個(gè)千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣（市）提供所需電力，具有極強(qiáng)的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對(duì)少，開發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見效快，維護(hù)方便，運(yùn)行費(fèi)用低。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的可行性。應(yīng)該說，在國(guó)家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時(shí)，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。

　　由于小水電在解決農(nóng)村能源供應(yīng)、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，使其在我國(guó)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。自上世紀(jì)六、七十年代以來，農(nóng)村水電供電區(qū)逐步發(fā)展，迄今已接近全國(guó)近1／2的地域，擁有全國(guó)1／4的人口，建成小水電站4萬多座，裝機(jī)容量達(dá)到2626萬kW，年發(fā)電量900多億kW·h，占全國(guó)農(nóng)村電力市場(chǎng)總用電量30％左右的份額。

　　開發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農(nóng)村用能，增強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。

　　尤其在為邊遠(yuǎn)地區(qū)無電人口提供基本電力公共服務(wù)方面，小水電具有明顯經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”653個(gè)農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣建設(shè)，不僅解決了1.2億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村用電水平。目前全國(guó)尚有3000多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠(yuǎn)，負(fù)荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來解決供電問題是不現(xiàn)實(shí)的。因此，小水電將繼續(xù)在我國(guó)最終解決無電人口的攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。

　　小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國(guó)小水電年發(fā)電量約合3000萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，其生態(tài)效果相當(dāng)于免除7000萬t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農(nóng)民生活用能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內(nèi)自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復(fù)和改善。

　　2小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析

　　與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國(guó)小水電開發(fā)率較低，只有30％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點(diǎn)及外部經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境等多種原因造成的。應(yīng)該指出的是：

　　我國(guó)現(xiàn)有的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經(jīng)坎坷發(fā)展到今天的規(guī)模，動(dòng)力主要源于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)。它表現(xiàn)出良好的外部經(jīng)濟(jì)性，但內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

　　為了促進(jìn)小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時(shí)期，國(guó)家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和創(chuàng)建市場(chǎng)型。屬行政強(qiáng)制型的政策是《電力法》中關(guān)于小水電的規(guī)定。

　　屬創(chuàng)建市場(chǎng)型的政策是國(guó)家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型的政策包括：1）“以電養(yǎng)電”政策；2）國(guó)家扶貧資金可用于農(nóng)村小水電建設(shè)的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設(shè)專項(xiàng)貸款政策（已取消）。

　　這些現(xiàn)行政策是以基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，而很少涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要素即價(jià)格和供需關(guān)系，市場(chǎng)機(jī)制的作用基本沒有體現(xiàn)出來。行政強(qiáng)制型政策中也沒有對(duì)小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場(chǎng)型政策雖然出臺(tái)較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問題，但很不完善，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的諸多復(fù)雜因素下難以執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策中側(cè)重于利用稅收和補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用，而沒有充分利用價(jià)格這一市場(chǎng)要素對(duì)資源的配置作用。由于取消了專項(xiàng)貸款、財(cái)政補(bǔ)貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的小水電實(shí)際上是在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中隨波逐流。如不及時(shí)采取必要的保護(hù)措施，在“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電力體制改革中，小水電將會(huì)遭受更大的沖擊。總之，脫離了政府政策扶持，是我國(guó)小水電在電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當(dāng)前小水電發(fā)展急需立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的新型激勵(lì)政策。

　　3小水電市場(chǎng)化運(yùn)作中存在的問題

　　小水電自身存在著生產(chǎn)規(guī)模小、工程造價(jià)持續(xù)增加、豐枯矛盾、技術(shù)裝備和運(yùn)營(yíng)管理水平不高等內(nèi)部不利因素；同時(shí)也存在電力輸出困難、電價(jià)機(jī)制不順、市場(chǎng)發(fā)展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產(chǎn)規(guī)模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價(jià)機(jī)制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致投資回報(bào)率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動(dòng)發(fā)展的能力。

　　1）電力生產(chǎn)規(guī)模小。可再生能源在商業(yè)化運(yùn)作中面臨的共性問題是：可再生能源市場(chǎng)相對(duì)狹小，小規(guī)模的生產(chǎn)造成較高的工程設(shè)備投資成本，低產(chǎn)量的能源生產(chǎn)又會(huì)造成較高的能源生產(chǎn)成本。小水電也不例外。在現(xiàn)行的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境中，裝機(jī)容量大部分在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機(jī)容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)無疑處于弱勢(shì)地位。

　　2）電力輸出困難。由于國(guó)家電網(wǎng)和小水電的所屬關(guān)系不同，長(zhǎng)期以來小水電發(fā)電上網(wǎng)問題不能很好解決，要么不能上網(wǎng)，要么上網(wǎng)電價(jià)很低，使得小水電成本增加，投資風(fēng)險(xiǎn)增大。

　　3）豐枯矛盾。我國(guó)小水電大部分是徑流式電站，缺乏調(diào)節(jié)能力，在豐水期往往造成系統(tǒng)電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。

　　4）電價(jià)機(jī)制不順。小水電電價(jià)形成缺少規(guī)范化的政策法規(guī)。電價(jià)制定與調(diào)整，往往是根據(jù)決策者自身對(duì)工作經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)現(xiàn)狀和國(guó)家政策未來走向的理解進(jìn)行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學(xué)性不足。此外，在小水電價(jià)格構(gòu)成中沒有包含其外部經(jīng)濟(jì)性應(yīng)得的合理報(bào)酬。小水電現(xiàn)行電價(jià)水平既背離價(jià)值規(guī)律，又不能反映供求關(guān)系。不利于通過市場(chǎng)配置資源，嚴(yán)重影響了小水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。

　　5）公益性制約。相當(dāng)多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會(huì)影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災(zāi)害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)用水，小水電經(jīng)常反季節(jié)提高水位，錯(cuò)過發(fā)電機(jī)會(huì)；或是長(zhǎng)期在低水頭運(yùn)行，機(jī)組出力下降，經(jīng)濟(jì)效益隨之受損。梯級(jí)開發(fā)的電站這方面的損失則更大。

　　4小水電激勵(lì)政策設(shè)計(jì)思路

　　小水電激勵(lì)政策設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在設(shè)計(jì)政策框架時(shí)既要考慮國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景，對(duì)其內(nèi)、外部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，找出影響其發(fā)展的主要因素。同時(shí)也要注意吸取國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，將市場(chǎng)機(jī)制引入小水電激勵(lì)政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時(shí)應(yīng)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來。以保證與有關(guān)部門政策的融合性，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)體系整體效益的目的。

　　我國(guó)目前常規(guī)能源大型火電平均單位千瓦造價(jià)為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價(jià)為6000元／kW～8000元／kW；風(fēng)力發(fā)電平均單位千瓦造價(jià)為9000元／kW～12000元／kW.常規(guī)能源大型火電平均單位電能成本為0.20元／kW·h～0.30元／kW·h；小水電平均單位成本為0.30元／kW·h～0.40元／kW·h；風(fēng)力發(fā)電平均單位成本為0.40元／kW·h～0.50元／kW·h.小水電的經(jīng)濟(jì)性與風(fēng)力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢(shì)，但與常規(guī)能源大型火電比則缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

　　小水電站經(jīng)濟(jì)性典型調(diào)查分析結(jié)果表明，在諸多影響小水電效益和發(fā)展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達(dá)不到對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)的預(yù)期值。小水電實(shí)際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價(jià)及生產(chǎn)成本高低的主要因素。我國(guó)小水電年發(fā)電利用小時(shí)數(shù)明顯偏低，實(shí)際發(fā)電量大大低于設(shè)計(jì)電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時(shí)數(shù)的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關(guān)系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導(dǎo)致的徑流年際與年內(nèi)變化、峰谷矛盾、負(fù)荷特性限制及機(jī)組檢修事故停機(jī)等因素也是影響發(fā)電利用小時(shí)數(shù)的原因。所有這些因素使小水電實(shí)際年發(fā)電量比設(shè)計(jì)年發(fā)電量要少30％左右，有的則高達(dá)50％以上。

　　小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價(jià)及成本高低的另一重要因素。調(diào)查結(jié)果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19.6％、31％。原因是小水電大部分建在經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)力十分有限，因此小水電的負(fù)債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達(dá)90％以上。

　　小水電運(yùn)行成本占單位平均成本的26.6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術(shù)設(shè)備和管理營(yíng)運(yùn)水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤(rùn)率低，企業(yè)沒有足夠的財(cái)力搞技術(shù)改造和科技創(chuàng)新。把握住實(shí)際發(fā)電量及生產(chǎn)成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵(lì)政策的出發(fā)點(diǎn)建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地運(yùn)用行政命令、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、創(chuàng)建市場(chǎng)等多種宏觀調(diào)控手段，突出行政強(qiáng)制性政策和電價(jià)的作用，幫助小水電克服發(fā)展中的種種來自其內(nèi)部和外部的障礙與困難，應(yīng)是我們構(gòu)筑小水電激勵(lì)政策框架時(shí)所遵循的基本原則。

　　5小水電激勵(lì)政策框架設(shè)計(jì)

　　1）強(qiáng)化行政強(qiáng)制型政策。借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，對(duì)能源工業(yè)中的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)可再生能源，應(yīng)更多運(yùn)用行政強(qiáng)制型政策促進(jìn)其發(fā)展。這類政策包括配額制及各級(jí)政府的有關(guān)法規(guī)。政策制定重點(diǎn)應(yīng)明確和量化小水電市場(chǎng)份額和發(fā)展目標(biāo)，規(guī)定在地方電力建設(shè)中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)及電網(wǎng)收購(gòu)全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來自體制上的不利因素。

　　配額制在許多發(fā)達(dá)國(guó)家已被證明是行之有效的可再生能源激勵(lì)政策，建議加快組織實(shí)施。同時(shí)要爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于加快農(nóng)村小水電發(fā)展的法規(guī)，推動(dòng)地方政府法規(guī)的制定。如廣東省1996年出臺(tái)的《關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，對(duì)小水電優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購(gòu)、電價(jià)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼等方面做了明確規(guī)定；陜西省也在制定小水電生產(chǎn)配額及對(duì)小水電實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠方面做出了規(guī)定。這些地方政府法規(guī)均有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)匦∷�電的發(fā)展。

　　2）突出電價(jià)配置資源的作用。我國(guó)電價(jià)體系就環(huán)境成本而言依然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價(jià)格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計(jì)入生產(chǎn)成本，環(huán)境空間被無償使用。今后在確定電價(jià)機(jī)制時(shí)，應(yīng)考慮環(huán)境因素的影響，使電價(jià)準(zhǔn)確反映電力與環(huán)境的真實(shí)價(jià)值。最終建立起一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格機(jī)制。

　　建議在實(shí)行廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)后，政府對(duì)小水電上網(wǎng)實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格保護(hù)，不直接參與同常規(guī)能源競(jìng)爭(zhēng)。并在此基礎(chǔ)上建立起激勵(lì)與約束相結(jié)合的小水電上網(wǎng)限價(jià)制度。既要對(duì)小水電上網(wǎng)實(shí)行電價(jià)保護(hù)，對(duì)由公益性制約和外部經(jīng)濟(jì)性增加的生產(chǎn)成本進(jìn)行補(bǔ)償，使其獲得合理利潤(rùn)，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競(jìng)爭(zhēng)力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網(wǎng)的最高限價(jià)，只要小水電企業(yè)的報(bào)價(jià)低于限價(jià)水平，電網(wǎng)只能收購(gòu)不能拒收。而高于這一價(jià)格的小水電企業(yè)則會(huì)被淘汰出局。

　　小水電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)限價(jià)的確定，可以參考英國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家比較成熟的公用事業(yè)價(jià)格規(guī)制模型。由此小水電上網(wǎng)限價(jià)的初始定價(jià)模型可以設(shè)計(jì)為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規(guī)定的上網(wǎng)最高限價(jià)；C為小水電企業(yè)的平均社會(huì)生產(chǎn)成本；R為成本利潤(rùn)率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調(diào)整額度。）小水電上網(wǎng)限價(jià)的調(diào)整模型為：P′＝P×[1＋（ROI－X）]（其中：P′為調(diào)整價(jià)格；ROI為消費(fèi)物價(jià)指數(shù)；X是小水電勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高幅度）。這種定價(jià)方法與激勵(lì)和約束相結(jié)合的定價(jià)原則相符合，能夠有效的反映對(duì)小水電外部經(jīng)濟(jì)性的回報(bào)及對(duì)由公益性制約引起成本增加的補(bǔ)償。

　　3）完善稅收政策。要繼續(xù)執(zhí)行小水電交納6％增值稅的政策。應(yīng)明確不轉(zhuǎn)供大電網(wǎng)電力的小水電，按照“交6％，免11％開具增值稅發(fā)票”核定電網(wǎng)供電部門的增值稅額，或?qū)嵭邢日骱蠓担�確保落實(shí)小水電減稅政策。參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)積極制定能源環(huán)境稅收政策，對(duì)能源生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設(shè)排放費(fèi)，收費(fèi)用于補(bǔ)貼清潔可再生能源建設(shè)。

　　4）加強(qiáng)小水電投融資的政策導(dǎo)向。小水電具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，因此需要政府在財(cái)政預(yù)算、投融資渠道及信貸市場(chǎng)方面給予扶持。國(guó)家應(yīng)建立起一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資信貸體系，使更多的資金投入小水電建設(shè)。建議將小水電建設(shè)投資計(jì)劃列入國(guó)家各級(jí)財(cái)政預(yù)算，財(cái)政資金主要用于資本金配置、小水電技術(shù)進(jìn)步、質(zhì)量檢測(cè)和售后服務(wù)體系建設(shè)等�；謴�(fù)小水電貸款（期限在25年以上）。通過開放市場(chǎng)，吸納社會(huì)、外資和民營(yíng)企業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，多渠道、多方位籌措小水電建設(shè)資金。這一政策特別適用于離網(wǎng)分布運(yùn)行的孤島型小水電。