建規(guī)[2004]185號

各省、自治區(qū)建設廳，直轄市建委、規(guī)劃局（委員會），新疆生產(chǎn)建設兵團建設局：

　　《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號，以下簡稱《決定》），針對當前存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出問題，提出了深化改革、健全法制、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度的明確要求。各級城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設行政主管部門要從落實科學發(fā)展觀的高度，充分認識加強土地管理和保護工作的重要性，切實履行職責，認真貫徹落實《決定》各項部署和要求，繼續(xù)貫徹《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號，以下簡稱13號文件）�，F(xiàn)就有關問題通知如下：

　　一、切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接工作

　�。ㄒ唬┮婪ㄗ龊猛恋乩�用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的相互銜接工作。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不應超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地必須符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

　　（二）在城鄉(xiāng)規(guī)劃制定工作中加強基本農(nóng)田的保護。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃要把規(guī)劃區(qū)內基本農(nóng)田保護范圍作為強制性內容，在圖紙上詳細標明。今后，凡調整城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃涉及基本農(nóng)田的，調整前必須報請原審批機關認可，經(jīng)認可后方可調整；調整后的規(guī)劃，必須按法定程序報原批準機關審批。

　　（三）充分發(fā)揮近期建設規(guī)劃的綜合協(xié)調作用。按照13號文件和建設部等九部委《關于貫徹落實〈國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》（建規(guī)[2002]204號）要求，近期建設規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃、房地產(chǎn)業(yè)和住房建設發(fā)展中長期規(guī)劃要相互銜接，統(tǒng)籌安排規(guī)劃年限內的城市建設用地總量、空間分布和實施時序，合理確定各類用地布局和比例。各地要依據(jù)近期建設規(guī)劃，結合土地利用年度計劃，確定城市建設發(fā)展的年度目標和安排。要優(yōu)先安排危舊房改造和城市基礎設施中拆遷安置用房、普通商品住房、經(jīng)濟適用住房建設項目用地，保證近期建設規(guī)劃中確定的國家重點建設項目和基礎設施項目用地。

　　二、嚴格執(zhí)行建設用地指標，促進土地資源的集約和合理利用

　�。ㄋ模┘涌熘贫ńㄔO用地指標。抓緊工程項目建設用地指標制定和修改完善工作，優(yōu)先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市規(guī)劃區(qū)范圍內道路等市政工程建設用地指標、城市和村鎮(zhèn)建設用地指標的編制工作，盡快建立科學合理的用地指標框架體系。

　　（五）編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須符合國家建設用地指標。各地要嚴格依據(jù)國家規(guī)定的建設用地指標編制和審批城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定城鄉(xiāng)建設和用地規(guī)模。凡建設用地規(guī)模超過國家用地指標的規(guī)劃，一律不得審查通過，并責成有關地方人民政府按規(guī)定進行縮減。

　�。�六）各類新建、改建、擴建工程項目必須嚴格執(zhí)行用地指標。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門在審批建設項目用地申請時，要依據(jù)國家規(guī)定的建設用地指標，對建設用地面積進行嚴格審查，對超過國家規(guī)定用地指標的，不得發(fā)放建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證。禁止超過國家用地指標、以“花園式工廠”為名圈占土地。

　�。ㄆ撸└鞯匾�立足于本地區(qū)土地資源的實際狀況，合理確定與城市發(fā)展相適應的綠化用地面積。鼓勵和推廣屋頂綠化和立體綠化。進行綠化建設，必須符合城市總體規(guī)劃、城市綠化規(guī)劃。禁止利用基本農(nóng)田進行綠化�；�本農(nóng)田上進行綠化建設的城市，不得列入園林城市、生態(tài)園林城市考核范圍。凡在基本農(nóng)田上進行綠化建設的，必須立即停止并予以糾正。

　�。ò耍┲笇Ш屯茝V集約利用土地資源的新技術、新材料。要加快城鄉(xiāng)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)及監(jiān)測網(wǎng)絡建設，充分利用現(xiàn)代高新技術實施城鄉(xiāng)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測。積極推進建筑節(jié)能和墻體材料革新工作，研究、開發(fā)、推廣和應用新型墻體材料，替代實芯黏土磚。禁止占用耕地燒制實芯黏土磚。在資金、技術允許情況下，鼓勵開發(fā)利用城市地下空間。

　　三、加強城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設和土地利用的調控和指導

　�。ň牛┦〖壢嗣裾�府必須依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，統(tǒng)籌安排本行政區(qū)域內各業(yè)和各地區(qū)用地。要充分考慮和利用現(xiàn)有基礎設施，合理規(guī)劃，避免低水平重復建設和超規(guī)模建設。

　�。ㄊ�）加強近期建設規(guī)劃實施監(jiān)管。近期建設規(guī)劃確定的發(fā)展建設范圍，必須符合已經(jīng)法定程序批準的城市總體規(guī)劃。編制近期建設規(guī)劃，要根據(jù)城市總體規(guī)劃確定的近期發(fā)展目標，劃定近期建設控制線。各類建設項目，必須位于近期建設規(guī)劃確定的近期建設控制線內。要加快近期建設控制線內控制性詳細規(guī)劃的編制和審批工作。凡未按要求編制近期建設規(guī)劃的，停止新申請建設項目和用地的規(guī)劃審批；對違反近期建設規(guī)劃的建設項目和用地申請，一律不予批準。

　�。ㄊ�一）加強開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理。要嚴格執(zhí)行13號文件的規(guī)定，開發(fā)區(qū)范圍內規(guī)劃制定、審批權必須集中由所在市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門行使，不得下放。凡下放規(guī)劃管理權的，必須立即糾正。凡存在下放開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理權且尚未糾正的，對申請擴區(qū)的，一律不予批準。申請設立開發(fā)區(qū)或擴區(qū)的，必須報經(jīng)省級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)規(guī)劃審查，核定用地范圍并出具審查意見。設立各類開發(fā)區(qū)，必須符合省域城鎮(zhèn)體系、城市總體規(guī)劃。禁止在城市總體規(guī)劃確定的建設用地范圍外，設立開發(fā)區(qū)。因開發(fā)區(qū)發(fā)展需要申請擴區(qū)的，新增用地范圍必須位于已經(jīng)批準的城市總體規(guī)劃建設用地范圍內。

　�。ㄊ�二）加強對存量土地利用的規(guī)劃安排，控制新增建設用地。新建建設項目凡能利用存量土地的，不得批準新增建設用地。采取有力措施，做好“城中村”改造。存量土地再利用時，應當優(yōu)先保證適合中低收入家庭需要的普通商品住房、經(jīng)濟適用住房建設以及必需的市政公用設施建設。城市、集鎮(zhèn)和村莊新增建設用地，必須符合城市總體規(guī)劃、村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。禁止在城市規(guī)劃區(qū)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外，批準城市和集鎮(zhèn)、村莊建設用地。

　　（十三）加強城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地儲備、供應的調控和引導。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃，就近期內需要收購儲備、供應土地的位置和數(shù)量提出建議。實施土地收購儲備，必須符合城市總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃。存量土地收購儲備涉及房屋拆遷的，應當根據(jù)《國務院辦公廳關于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》（國辦發(fā)[2004]46號），納入房屋拆遷中長期規(guī)劃和年度計劃管理。土地儲備機構實施國有土地上房屋拆遷的，應當按照《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定的條件和程序辦理。實施土地供應，必須符合近期建設規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃。各地城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要將城市中心地區(qū)、舊城改造地區(qū)、近期發(fā)展地區(qū)、擬儲備出讓土地的地區(qū)作為重點區(qū)域，優(yōu)先編制控制性詳細規(guī)劃，明確規(guī)劃設計條件。招標、拍賣或掛牌出讓國有土地使用權時，應當具備依據(jù)控制性詳細規(guī)劃確定的規(guī)劃設計條件，并作為出讓合同的組成部分。凡沒有列入或者不符合近期建設規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃規(guī)定用途的土地，不得辦理規(guī)劃手續(xù)。

　�。ㄊ�四）規(guī)范建設用地和項目審批程序。在城市規(guī)劃區(qū)內進行建設需要申請用地的，必須持有關文件，向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)。未取得建設用地規(guī)劃許可證而取得土地使用批準文件的，批準文件無效，已占用的土地依法予以收回。需報請發(fā)展改革部門核準或備案的項目，必須先取得城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的規(guī)劃意見。

　　四、加強對劃撥土地上開發(fā)活動和集體建設用地流轉的管理

　�。ㄊ�五）規(guī)范原有劃撥土地的房地產(chǎn)開發(fā)活動。經(jīng)依法批準利用原有劃撥土地從事房地產(chǎn)開發(fā)的，應按市場價補繳土地出讓金，依法取得房地產(chǎn)開發(fā)資質，并納入房地產(chǎn)開發(fā)管理。獨立工礦區(qū)、困難企業(yè)可以利用自用劃撥土地，在符合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的前提下，組織住房困難職工進行集資合作建房，并納入經(jīng)濟適用住房建設管理，執(zhí)行經(jīng)濟適用住房建設管理的有關規(guī)定，不得以與其他單位聯(lián)合建設等形式變相進行房地產(chǎn)開發(fā)。

　�。ㄊ�六）嚴格集體建設用地流轉管理。建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，由城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)規(guī)劃出具有關流轉地塊的規(guī)劃條件。沒有編制或違反建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃要求的，有關集體建設用地，不得進行流轉。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，依法在取得國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設，禁止以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或“設施農(nóng)業(yè)”為名、利用集體建設用地變相從事房地產(chǎn)開發(fā)和商品房銷售活動。

　�。ㄊ�七）加強對集體土地上房屋拆遷的管理。與國土資源部門共同研究制定城市規(guī)劃區(qū)內集體土地上房屋拆遷補償有關政策。

　　五、強化村莊集鎮(zhèn)建設和用地管理

　　（十八）加強村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要確定重點鎮(zhèn)的數(shù)量；縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要確定鎮(zhèn)和中心村的布局；村莊集鎮(zhèn)總體規(guī)劃，要合理確定農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和建設用地規(guī)模。要統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)用地，嚴禁零散安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地。在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點、遷村并點。尚未編制村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的，要抓緊編制和報批。涉及行政區(qū)劃調整的地區(qū)，要及時修編村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

　�。ㄊ�九）加強對農(nóng)村宅基地管理。新批村鎮(zhèn)宅基地必須位于村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，并符合村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的安排。凡沒有制定村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃或宅基地申請與村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃不符的，一律不得辦理許可手續(xù)。已確定撤并的農(nóng)村居民點內，不得批準進行新的建設。禁止多處申請宅基地。因實施農(nóng)房建設，需申請批準新宅基地的，原有宅基地應當退回。農(nóng)村住宅設計，不得突破當?shù)匾?guī)定的宅基地規(guī)劃、建設標準。

　�。ǘ�十）采取切實措施，加大對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理的資金支持和技術指導，理順管理體制，加強村鎮(zhèn)基層規(guī)劃建設管理工作。

　　六、依法嚴肅查處違法違規(guī)行為

　�。ǘ�十一）依法監(jiān)督和查處違法用地行為。地方各級城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設行政主管部門要開展專項監(jiān)督檢查，重點查處未經(jīng)審批亂圈地、突破國家用地指標和規(guī)劃確定的用地規(guī)模使用土地、占用基本農(nóng)田進行建設等問題。對建設單位、個人未取得建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證進行用地和項目建設，擅自改變規(guī)劃用地性質或擴大建設規(guī)模，違反法律規(guī)定和規(guī)劃要求隨意流轉集體建設用地等行為，要采取措施堅決制止，并依法給予處罰。按法律規(guī)定應當沒收或拆除的違法用地和違法建設，必須依法處罰，不得以罰款或補辦手續(xù)取代。觸犯刑律的，要依法移交司法機關查處。

　　（二十二）建立行政過錯糾正和行政責任追究制度。上級部門要加強對下級部門的監(jiān)督檢查。嚴格執(zhí)行13號文件規(guī)定，對于地方人民政府及有關行政主管部門違反規(guī)定調整規(guī)劃，違反規(guī)劃批準使用土地和項目建設，擅自在規(guī)劃確定的建設用地范圍以外批準、設立開發(fā)區(qū)，以及對違法用地不依法查處等行為，除應予以糾正外，還要按照干部管理權限和有關規(guī)定對直接責任人給予行政處分。對于造成嚴重損失和不良影響的，除追究直接責任人責任外，還應追究有關領導的責任，必要時可給予負有責任的主管領導撤職以下行政處分；觸犯刑律的，依法移交司法機關查處。

　　各級城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設行政主管部門要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，切實端正城鄉(xiāng)規(guī)劃建設指導思想，依法加強監(jiān)督管理，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地資源集約和合理利用的調控和引導作用，落實好最嚴格的土地管理制度，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的健康和可持續(xù)發(fā)展。

　　中華人民共和國建設部
二○○四年十月二十九日