“……經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，及時加以規(guī)范完善�！痹趪�土資源部3月底對外發(fā)布的《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（以下簡稱52號文）中，出現(xiàn)了這樣一段文字。

　　3月29日，國土資源部副部長、新聞發(fā)言人王世元表態(tài)，國土部土地利用司正在起草集約、節(jié)約用地辦法，解決農(nóng)村存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題。

　　聯(lián)想到2005年10月1日起在廣東推行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，我們有理由相信，52號文的相關(guān)表述是推進(jìn)試點工作的積極信號。

　　意義

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，意義重大。通過使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體土地資產(chǎn)價值，促進(jìn)農(nóng)民增收。同時，它規(guī)范了集體建設(shè)用地市場秩序，隱性交易行為大大減少，政府對集體土地市場的調(diào)控和監(jiān)管得以加強(qiáng)。此外，這一政策還有利于緩解經(jīng)濟(jì)建設(shè)對國有土地的需求壓力，減少建設(shè)占用農(nóng)用地的沖動。

　　廣東省率先在全省范圍內(nèi)規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，標(biāo)志是以省政府令第100號簽發(fā)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），于10月1日起正式施行。此舉可以說是開創(chuàng)了一片更大范圍的試驗田。此前，由于國家關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意見和辦法尚未出臺，流轉(zhuǎn)試點一直處于小范圍、小規(guī)模封閉運行狀態(tài)。

　　《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》能以省政府令的形式出臺，從某種意義上說比其內(nèi)容更為重要，因為它在更高法律效力層面上賦予了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在廣東省行政轄區(qū)內(nèi)的合法性，可以增強(qiáng)用地者使用集體土地的信心，提高銀行、法院和流轉(zhuǎn)各方等對集體建設(shè)用地法律地位的認(rèn)可程度。

　　廣東試點基本上參照和借鑒了對國有土地的管理方式，內(nèi)容覆蓋出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等集體土地市場交易的各個環(huán)節(jié)。把集體建設(shè)用地是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)馗黝愐?guī)劃，作為國土資源管理部門審批集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的依據(jù)。明確土地使用者必須按照原批準(zhǔn)用途使用土地，確需改變用途要報批等。

　　試點的部分內(nèi)容體現(xiàn)了很強(qiáng)的創(chuàng)新性，如將國有經(jīng)營性土地招拍掛制度引入集體土地出讓、出租。試點《辦法》明確規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過土地市場招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。試點還要求制定集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價、對集體建設(shè)用地閑置進(jìn)行處理，等等。

　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)地政管理一體化是必然趨勢。雖然有些政策的具體落實需要一個過程，但這一工作思路已經(jīng)體現(xiàn)出了今后的方向。

　　問題

　　在3月29號的新聞發(fā)布會上，王世元在肯定試點的積極作用的同時，也指出：“現(xiàn)在流轉(zhuǎn)政策如果實行得不好，可能會大量出現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的危險，所以在廣東試點向外推廣之前，要先解決這些可能的問題。要采取一定措施，例如，流轉(zhuǎn)前事先必須經(jīng)過省級以上主管部門批準(zhǔn)；必須考慮有效制約；收益必須真正到農(nóng)民手上等�！�

　　廣東試點存在的問題主要有兩方面。

　　一方面，試點依據(jù)的《辦法》仍然有很多限制條件：以省政府令發(fā)布，而不是由省人大討論通過，因此不屬于地方性法規(guī)，法律地位有待進(jìn)一步提高；流轉(zhuǎn)對象也被嚴(yán)格界定在集體建設(shè)用地范圍內(nèi)（不少人包括個別經(jīng)濟(jì)學(xué)家存在概念上的偏差，誤認(rèn)為“集體所有的農(nóng)用地也可以自由流轉(zhuǎn)用作建設(shè)用地”，事實上《辦法》第三條明確規(guī)定“涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)落實土地利用年度計劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”）；流轉(zhuǎn)范圍規(guī)定“通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”；要求集體土地流轉(zhuǎn)不影響國家土地征收或征用等。

　　另一方面，試點過程中確實出現(xiàn)了很多新問題，而新舊政策、新舊市場之間的銜接又需要理順各種關(guān)系。

　　首先是如何把握好政府對集體建設(shè)用地管理的度。對集體土地的管理可以參照對國有土地管理的方式，但是不能完全照搬。從理論上說，國有土地屬國家所有，而集體土地屬集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮其主體作用。政府可以在落實國家產(chǎn)業(yè)政策，執(zhí)行土地利用規(guī)劃、計劃等方面加強(qiáng)公共管理，但不應(yīng)過度干預(yù)。

　　廣東試點規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，向市、縣人民政府交納有關(guān)土地增值收益。筆者認(rèn)為，國家不是集體土地所有者，有些集體土地的增值不完全是政府直接投資建設(shè)造成的，政府的職責(zé)重在監(jiān)管，不應(yīng)過多參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。

　　第二是如何處理好國有土地市場和集體土地市場的銜接問題。集體建設(shè)用地（尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村）市場全部放開不可避免地會造成對國有土地市場的沖擊，因為集體建設(shè)用地的取得成本低、位置選擇余地大、部分土地區(qū)位相當(dāng)優(yōu)越，必然會吸引大量企業(yè)的投資。城鄉(xiāng)用地成本的差異會造成企業(yè)間的不平等競爭，可能間接影響城市經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展和布局，對這些問題需要盡早進(jìn)行預(yù)測和分析。

　　此外，如何真正落實集體建設(shè)用地的抵押權(quán)？對集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租的收入，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者，應(yīng)該如何參與收益分配？這些都是有待解決的問題。

　　同時，建議對集體土地所有者出讓、出租土地的收入一定要進(jìn)行十分嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，防止集體財產(chǎn)被少數(shù)人占有、使用，防止集體為單純追求土地收益而出現(xiàn)新的違法違規(guī)出讓、出租行為，防止出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的“新圈地運動”，政府對此必須保持高度重視。建議由政府制定科學(xué)合理的集體建設(shè)用地出讓計劃，建立集體建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)察體系等等。

經(jīng)濟(jì)觀察報·孟祥舟