國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)投資體制改革的決定》明確指出：“繼續(xù)深化政府投資體制改革，大力推行政府投資工程代建制……”這預(yù)示隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的逐步加深，政府將逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向宏觀的政策研究和指導(dǎo)；采用代建制將是今后政府投資工程的主要實(shí)施方式，如何正確認(rèn)識(shí)并規(guī)范引導(dǎo)、推行政府投資工程代建制，是地方各級(jí)政府尤其是各級(jí)投資管理部門(mén)必須解決的問(wèn)題。

　　傳統(tǒng)的工程代建制做法通常為：政府招標(biāo)選定某工程代建單位——由代建單位再以項(xiàng)目法人的身份進(jìn)行招標(biāo)，選擇工程承包商、設(shè)備供應(yīng)商，督導(dǎo)工程實(shí)施全過(guò)程，撥付工程進(jìn)度資金等。其實(shí)質(zhì)是只從形式上改變了政府部門(mén)作為政府投資工程的直接管理者，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)工程投資管理的“讓權(quán)”，但由于對(duì)代建單位缺乏有效的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)制約，代建單位對(duì)工程投資控制承擔(dān)的職責(zé)與其所賦予的權(quán)利相比存在嚴(yán)重不對(duì)等現(xiàn)象。

　　如何繼續(xù)實(shí)質(zhì)推行政府投資工程代建制，又能有效防止政府投資失控，真正建立起一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)制約、權(quán)責(zé)對(duì)等、良性互動(dòng)的政府投資管理體制利益制衡機(jī)制，在實(shí)踐中，將BT與工程代建制有效結(jié)合不失為一個(gè)兩全其美的辦法。即政府作為城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和純公益性項(xiàng)目的最后“買(mǎi)單人”，在籌資建設(shè)項(xiàng)目方式上，打破以往的直接進(jìn)行工程實(shí)施各環(huán)節(jié)、全過(guò)程的微觀管理控制方式，即“編制預(yù)算-籌集資金-組建項(xiàng)目管理班子（工程指揮部、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)等）-進(jìn)行工程管理、實(shí)施‘四制’（項(xiàng)目法人制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制）-工程竣工驗(yàn)收、編報(bào)工程決算-政府審計(jì)部門(mén)審計(jì)-資產(chǎn)移交”，轉(zhuǎn)而采用BT（建設(shè)、移交）方式，委托工程代建部門(mén)進(jìn)行籌資建設(shè)，變直接的投資建設(shè)管理為間接的用貨幣到市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。

　　在操作流程上，一般采用“政府確定項(xiàng)目投資及建設(shè)計(jì)劃-掛牌出讓項(xiàng)目代建權(quán)或招標(biāo)選擇工程代建單位-代建單位自行投資建設(shè)并實(shí)施全過(guò)程管理-政府組織項(xiàng)目驗(yàn)收-交付使用單位-政府一次或分期償付工程款”。

　　我國(guó)工程建設(shè)管理體制雖然自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家先后引進(jìn)了招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和項(xiàng)目法人制，但在工程建設(shè)管理的組織形式上，仍然沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的傳統(tǒng)做法，成立專門(mén)的工程建設(shè)指揮部、基建辦或工程管理局等組織機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的人員一般都由政府的公職人員兼任或?qū)Ｂ�。由于工程管理組織構(gòu)架上的“計(jì)劃色彩”及“官員意志”，使得在相當(dāng)程度上，推行工程管理“四制”要求，成為“形式主義”、“走過(guò)場(chǎng)”，由此工程管理體制機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、人浮于事，甚至是腐敗現(xiàn)象也成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　推行政府投資項(xiàng)目BT方式代建，使政府由公共工程的直接“生產(chǎn)商”、“制造者”，成為公共工程和服務(wù)的“消費(fèi)者”和“買(mǎi)單人”。

　　*緩解政府籌資壓力

　　推行政府投資項(xiàng)目BT方式代建，將有效地緩解政府對(duì)公共工程的籌資壓力，或放大限定資金額度下即期消費(fèi)更多公共產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)能力，發(fā)揮政府建設(shè)資金的先期乘數(shù)效應(yīng)。

　　在新一輪加快城市化進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，各級(jí)政府尤其是地方政府對(duì)市政公共工程的巨大需求與政府的有限財(cái)力總是形成強(qiáng)烈反差。通過(guò)推行BT方式，由民營(yíng)資本、社會(huì)資本代建，建成后交付政府指定部門(mén)使用，將公共產(chǎn)品的使用功能與貨幣價(jià)值適度分離，“超前消費(fèi)，分期回購(gòu)”，無(wú)疑是解決地方政府在大力推進(jìn)城市化進(jìn)程中對(duì)城建資金“燃眉之急”的一劑良方。

　　比如，政府每年財(cái)政預(yù)算可安排10億元資金用于城市道路建設(shè)，假定每條道路平均建設(shè)期一年，每條道路需投資1億元。按以往，政府要修40條道路，只能在4年內(nèi)每年建設(shè)10條完成；而采用代建制，假設(shè)約定還款期為3年，則政府可在1年內(nèi)同時(shí)開(kāi)工建設(shè)40條道路而不增加額外籌資壓力，如果約定還款期限更長(zhǎng)，政府即期投資規(guī)模還可更為放大，資金先期乘數(shù)效應(yīng)顯而易見(jiàn)。

　　*節(jié)約工程總投資

　　雖然推行BT代建制，政府需在支付既定代建額后另外支付代建單位的投資利息（略高于同期銀行貸款利息），但若與政府直接進(jìn)行建設(shè)管理帶來(lái)管理帶來(lái)的行政支出和管理成本比較，仍可比后者節(jié)約投資10%以上。這主要是由于長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)工程項(xiàng)目管理班子的配備一般參照行政級(jí)別，并與項(xiàng)目“級(jí)別對(duì)等”。項(xiàng)目越大，管理班子的“級(jí)別”越高，機(jī)構(gòu)越龐大，人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、考察、培訓(xùn)等所有名目開(kāi)支均納入工程管理成本，一般占到工程總投資的5%～10%.

　　而另一方面，由于管理權(quán)責(zé)的嚴(yán)重不對(duì)等，管理不到位帶來(lái)的設(shè)計(jì)變更等合同外增加投資平均要占到工程總投資的10%以上，有的甚至在30%、50%以上。在這方面，還尚不包括官員權(quán)力干擾給施工單位帶來(lái)的“隱性成本”增加因素。

　　*工程建設(shè)行政管理職能轉(zhuǎn)變的必然選擇

　　推行BT代建制，一方面使政府官員從繁瑣的事務(wù)和微觀管理中解脫出來(lái)，騰出更多時(shí)間和精力用于宏觀投資的政策研究，從而有效提高行政能力和執(zhí)政水平；另一方面，也使得大力精簡(jiǎn)、壓縮甚至撤銷各級(jí)政府部門(mén)林林總總、政出多門(mén)的基建管理班子，清除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的管理現(xiàn)狀成為可能。

　　*實(shí)現(xiàn)工程領(lǐng)域資源配置兼顧效率與公平的最佳途徑

　　推行政府工程BT代建制，由中標(biāo)的代建人在中標(biāo)承諾的限定代建額度內(nèi)，自行籌資，并獨(dú)立的組織工程建設(shè)，向管理要效益，獲取穩(wěn)定的合理的投資回報(bào)。

　　調(diào)動(dòng)社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本流向低回報(bào)、低利潤(rùn)水平的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的積極性，分散集中流向高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)行業(yè)的資本過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本在更大范圍的優(yōu)化配置。

　　保障工程代建單位在工程實(shí)施過(guò)程中對(duì)工程用材采購(gòu)、使用及工程用工、資金調(diào)度等方面的決策權(quán)和控制權(quán)，能最大限度地降低由于政府官員權(quán)力意識(shí)帶來(lái)的工程實(shí)施“隱性”成本，實(shí)現(xiàn)工程資源的集約效能和真實(shí)有效。

　　杜絕由于直接施工招標(biāo)，施工單位為獲取市場(chǎng)份額，盲目壓低報(bào)價(jià)，惡性競(jìng)爭(zhēng)的傾向，將資金實(shí)力、資信實(shí)力與施工實(shí)力三者有機(jī)結(jié)合，營(yíng)造、保障公平有序、誠(chéng)信競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境。

　　代建額度雙方事前約定不變，完工交付，分期償付，無(wú)需政府審計(jì)部門(mén)對(duì)工程決算進(jìn)行審計(jì)，減輕了政府審計(jì)部門(mén)的工作壓力，提高了資產(chǎn)完工交付手續(xù)辦理的效率。

　　規(guī)范政府投資工程代建的配套法規(guī)制度，需從代建過(guò)程的計(jì)劃立項(xiàng)、政府資金回購(gòu)來(lái)源保證、代建單位市場(chǎng)準(zhǔn)入、代建協(xié)議的格式條款、法律監(jiān)督、爭(zhēng)議糾紛處理等環(huán)節(jié)加以保障。

　　在工程代建范圍上，由于征地拆遷涉及失地農(nóng)民安置，政策性干擾因素較大，從維護(hù)代建人的合法公平權(quán)益角度，征地拆遷不納入代建范圍，但其他階段，如設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料采購(gòu)、工程報(bào)驗(yàn)等，均可納入代建范圍，由代建單位獨(dú)立完成，政府只保留對(duì)其基礎(chǔ)隱蔽部位、中間部位及完工驗(yàn)收的質(zhì)量監(jiān)控和否決權(quán)。

　　在代建額的確定方式上，可采取“絕對(duì)值事前確定，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”方式，即政府在采取招標(biāo)或掛牌方式選擇代建單位前，制定擬代建項(xiàng)目的詳細(xì)的規(guī)劃方案和功能設(shè)計(jì)條件，并據(jù)此委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目的投資估算或概算，作為出讓代建權(quán)的“最高限價(jià)”，再由每個(gè)投標(biāo)人在此“最高限價(jià)”內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)報(bào)出各自的單一絕對(duì)數(shù)值標(biāo)示的競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)；中標(biāo)報(bào)價(jià)在協(xié)議履行和政府分期付款期間保持固定不變，并不受市場(chǎng)物價(jià)、利率政策風(fēng)險(xiǎn)的變化影響，其中，由于政府單方面要求變更原已確認(rèn)的設(shè)計(jì)等因素帶來(lái)的投資增加，不在原約定代建額度內(nèi)。

　　在對(duì)政府分期償付代建投資款的資金來(lái)源保證措施上，為切實(shí)保障代建投資人合法權(quán)益，代建單位在與政府財(cái)政部門(mén)或其他授權(quán)投資機(jī)構(gòu)簽訂代建協(xié)議時(shí)，必須由雙方共同認(rèn)可的當(dāng)?shù)匾患疑虡I(yè)銀行出具政府履約支付信用擔(dān)保，當(dāng)政府到期不能履行支付義務(wù)時(shí)，該銀行需無(wú)條件承擔(dān)代償責(zé)任。

　　代建單位必須嚴(yán)格履行項(xiàng)目資本金制，即代建單位中標(biāo)代建工程后，若針對(duì)代建項(xiàng)目專門(mén)成立項(xiàng)目公司，則該項(xiàng)目公司的注冊(cè)貨幣資本金不得低于代建投資標(biāo)的額的20%，且只能用于項(xiàng)目本身建設(shè)，不得抽逃。

　　規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，代建單位必須具有較強(qiáng)的資金實(shí)力，并能嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)建筑施工規(guī)范，所選擇的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工合作伙伴必須滿足擬代建工程項(xiàng)目的資質(zhì)條件要求，市場(chǎng)信譽(yù)和業(yè)績(jī)良好。