2004年7月國家發(fā)改委發(fā)布了《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），在《決定》中提出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”的重要舉措， “代建制”作為非經(jīng)營性政府投資項目建設(shè)管理的有效模式和本輪投資體制改革的亮點，正在受到日益廣泛的關(guān)注。

　　一、代建制與其他政府投資項目管理模式的比較

　　當前，在政府投資項目管理上，除了代建制外，還存在業(yè)主自建制、工程總承包制等模式，現(xiàn)將這幾種模式做逐一比較：

　�、� 委托主體的不同

　　代建制中代建方受投資主體委托；業(yè)主自建制中投資方、建設(shè)方、使用方為一體；工程總承包中的總承包方受使用方委托，按照使用方的意圖進行設(shè)計、施工。委托主體的不同決定了在項目施工過程中由誰來主導項目規(guī)模、施工進度和方案變更，后二者因為委托方即為使用方，因此在施工過程中必然受使用方意愿的控制。

　�、� 受托主體不同

　　業(yè)主自建制中由使用單位組織基建班子作為建設(shè)主體負責建設(shè)，相比自建制中使用方缺乏專業(yè)人員、臨時搭建班子導致效率不高的情況，代建制與工程總承包制可以更好地發(fā)揮專業(yè)化分工優(yōu)勢，更加有效的整合產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域如策劃、設(shè)計、施工等諸要素，使其在相同的約束條件下更加充分的提高建設(shè)效率，節(jié)約建設(shè)資金。

　�、� 資金使用方式不同。

　　代建制中的建設(shè)資金是由投資方按項目進度劃撥給代建方，自建制中是由使用方自行使用建設(shè)資金，工程總承包中建設(shè)資金是先由政府劃撥給使用方，再由使用方劃撥給總承包方。相比而言，前者政府能夠更好地監(jiān)控項目進度和資金使用流向，而在后二者中政府的控制力明顯削弱。

　　㈣ 約束條件不同

　　代建制中代建方受到嚴格的合同約束，如果費用超出合同約定，將承擔一定的責任，在工程質(zhì)量、進度上也受到嚴格的制約，因此有控制資金使用的壓力和動力，最終使工程費用控制在預算范圍。在自建制中，對于政府投資的公益性項目，使用方?jīng)]有籌措資金和償還資金的責任，也沒有科學、合理、節(jié)約使用資金的要求和動力，導致項目超投資、超規(guī)模、超標準的“三超”現(xiàn)象時有發(fā)生。工程總承包的模式雖然解決了設(shè)計—施工中的專業(yè)化問題，但因為投資方即使用方，因此對使用方增加建設(shè)內(nèi)容，擴大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標準等問題還是無法進行有效控制。

　　從以上的比較可以看出，推行“代建制”，將建設(shè)單位和項目使用單位分離，是實現(xiàn)非經(jīng)營性政府投資項目有效建設(shè)管理的現(xiàn)實選擇。

二、代建制中各方關(guān)系及運行框架解析

　�、� 代建制中各方的目標與風險概述

代建制中有關(guān)主體可分為三方：投資方（政府主管部門）、代建方和使用方，三方之間既有共同的目標和努力方向，也因為各自代表的利益主體不同而存在各方間的博奕，各方的主要目標與風險如下：

　　1、投資方

　　投資方的目標是綜合平衡，論證項目可行性，合理控制投資規(guī)模，滿足使用方功能。其風險主要是決策風險，對項目的可行性、投資規(guī)模等都要進行詳細論證，避免決策上的失誤。

　　2、代建方

　　代建方的目標是在保證項目按時、保質(zhì)完成的前提下，追求自身的利潤最大化。因為其作為市場主體主導了主要的建設(shè)過程，因此承擔的風險較大。首先是不可控風險，主要是因為建設(shè)項目往往時間跨度大，因此建設(shè)期間利率、原材料價格、稅收、相關(guān)政策往往會發(fā)生變化。其次是協(xié)調(diào)的風險，因為使用方往往會在項目建設(shè)過程中提出設(shè)計更改或功能調(diào)整等問題，代建方需要在此過程中與設(shè)計單位、施工單位、投資方、政府主管部門進行協(xié)調(diào)，會對項目的管理產(chǎn)生一定影響。

　　3、使用方

　　使用方的目標是合理提出使用需求，協(xié)助代建方按時、保質(zhì)完成項目。其風險主要源自缺乏專業(yè)知識：因為對建筑設(shè)計、施工以及一些專業(yè)設(shè)備缺乏了解，對施工過程中的一些問題不能及時發(fā)現(xiàn)，在使用中也會因此造成不必要的損失。

　　由于代建制在我國尚處于試點階段，有關(guān)的法律、法規(guī)、政策還不完善，因此風險的承擔各方只能通過合同明確各自的權(quán)利義務，而對合同沒有涉及的部分，就較難界定，這導致了風險的不確定性，以及管理中的困難。

　�、娲�建制的運行模式比較

　　在《決定》頒布前，各地已開展代建制的試點，迄今為止，已形成三種不同的模式，即以政府為主導、以社會為主導和界于二者之間的不同模式。

　　1、組建政府專業(yè)管理機構(gòu)模式

　　即政府成立建設(shè)項目代建中心，將政府全額或部分直接投資的黨政機關(guān)、教、科、文、衛(wèi)、體等社會事業(yè)建設(shè)項目由政府授權(quán)、委托代建中心進行建設(shè)管理“的模式。目前國外運用這種模式的國家較多，如香港工務局，下轄7個專業(yè)署，擁有約2萬公務員；加拿大的公共工程和政府服務部，下轄5個地區(qū)辦公室，共有1.4萬公務員。從國內(nèi)來看，目前也有不少地區(qū)組建專業(yè)管理機構(gòu)，但規(guī)模普遍偏小，除深圳市建設(shè)工務署人員達到300人外，安徽省公益性項目建設(shè)管理中心僅15人、珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制僅20人。過小的規(guī)模對這些代建機構(gòu)有效或高效履行代建職能形成巨大挑戰(zhàn)。

　　2、政府指定專業(yè)代建公司模式

　　由政府指定若干家具備較強經(jīng)濟實力的國有建設(shè)公司、咨詢公司或項目管理公司，對指定項目實行代理建設(shè)；或是確定短名單、有限選定代建機構(gòu)的方式，按企業(yè)經(jīng)營管理。如武漢市通過招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于某個具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位，又如上海建設(shè)系統(tǒng)選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。

　　3、市場競爭代建模式

　　由政府設(shè)立準入條件，按市場競爭原則，批準若干家具有教強經(jīng)濟和技術(shù)實力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過公開招標擇優(yōu)選取。如北京市、重慶市通過公開招標擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過公開招標擇優(yōu)選取。如北京市、重慶市通過公開招標擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。三者之間的比較

　　政府專業(yè)管理機構(gòu)模式模式：

　　運作模式：由政府成立具有較強經(jīng)濟、技術(shù)實力的代建管理機構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資項目進行代理建設(shè)。

　　優(yōu)點：1、由政府機構(gòu)的身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題； 2、政府對該機構(gòu)方便監(jiān)督與管理，一些合理的變更易于實現(xiàn)； 3、代建費用可以相對較低；

　　缺點：1、要新設(shè)機構(gòu)，增加政府財政支出； 2、對超概算及建設(shè)中資金節(jié)約的意愿不強； 3、如果項目過多，會導致管理力度和水平下降。

　　試點地區(qū)：安徽、深圳、珠海

　　政府指定代建公司模式運作模式：

　　由政府指定若干家具備較強經(jīng)濟實力的國有建設(shè)公司、咨詢公司或項目管理公司，對指定項目實行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營管理

　　優(yōu)點：1、政府意愿可以較好的通過項目代建單位實現(xiàn)； 2、因為通過市場化運作，代建單位積極性高；3、有利于代建方嚴格控制資金使用；

　　缺點：1、具有壟斷性，不利競爭； 2、合同約束力不強；

　　試點地區(qū)：上海、武漢

　　項目管理公司競爭代理模式運作模式：

　　由政府設(shè)立準入條件，按市場競爭原則，批準若干家具有較強經(jīng)濟和技術(shù)實力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過公開招標擇優(yōu)選取。

　　優(yōu)點： 1、可以引入競爭，提高項目管理公司的專業(yè)化水平，與國際接軌；2、可以降低投資，節(jié)約資金；

　　缺點： 1、政府在監(jiān)管上強度較大，并要求有較強的專業(yè)技術(shù)能力； 2、一些使用單位合理的變更通過行政審批手段較難實現(xiàn)。

　　試點地區(qū)：北京、重慶

　　由上可見，這三種模式各有利弊，具體視各地的情況不同、政策目標不同而選取不同模式。

　　三、上海市代建制模式的選擇

　　上海市近年來對“代建制”進行了積極的理論和實踐探索，在已完成的上海商品交易所等非經(jīng)營性政府投資項目的代建制試點后，總結(jié)經(jīng)驗、加快推廣，目前正有上海監(jiān)獄總醫(yī)院、上海南匯監(jiān)獄工程、上海市動物及動物產(chǎn)品留驗場等項目在建設(shè)過程中。以下將對上海市在代建制實施過程中的模式選擇、各方關(guān)系、項目流程安排和有待改善之處做逐一分析。

　�、� 上海市代建制模式的選擇

　　在試點期間，上海市目前采取的是由政府指定具備較強經(jīng)濟實力的咨詢公司或項目管理公司，對指定項目實行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營管理的模式。采取這種模式主要出于如下考慮：在現(xiàn)有的三種代建制運行模式中，組建政府專業(yè)管理機構(gòu)模式與精簡機構(gòu)、減少政府管制的改革主流不符，也不利于加快代建機構(gòu)的發(fā)展、加快專業(yè)人才的培育。而選擇公開的招投標則在目前相關(guān)法律、法規(guī)尚不完善、市場主體發(fā)育尚不完全、市場誠信體系尚未建立的環(huán)境下，容易發(fā)生工程糾紛與質(zhì)量問題。因此，為了兼顧公平與效率，上海市在現(xiàn)階段選擇了指定代建方模式。

　　㈡代建方的選擇

　　代建方的選擇是關(guān)系到整個項目成敗的關(guān)鍵，因此在具體操作中主要采用以下程序：1、確立短名單。按照《決定》中對代建方的要求，對現(xiàn)有的咨詢公司或項目管理公司進行篩選，設(shè)立一個較高的標準，選擇數(shù)家代建公司。要求資質(zhì)高：具備國家甲級工程咨詢、甲級工程監(jiān)理、甲級工程造價咨詢等相關(guān)資質(zhì)；實力強：承接過重大投資項目的項目管理工作，累計合約金額達到一定數(shù)目；信用好：在承接的項目管理工作中，未出現(xiàn)重大事故或違約現(xiàn)象。2、選擇代建方。根據(jù)具體項目的特性和要求，在短名單中選擇在這方面有經(jīng)驗的項目管理公司，要求提出具體項目代建工作計劃書，供投資方進行比較。3、確定代建方。根據(jù)項目代建工作計劃書，由相關(guān)政府機構(gòu)和專家商議決定代建方，并下達代建委托書。

　　㈢各方關(guān)系

　　明確劃分政府投資管理部門、項目使用單位和代建單位三者的關(guān)系是實行“代建制”的重要前提。這三者之間的關(guān)系，一方面要有利于強化政府投資管理部門的投資控制職能，發(fā)揮代建單位的建設(shè)管理自主權(quán)，兼顧使用單位的正常要求；另一方面要能夠保證政府投資管理部門對代建單位和使用單位的制約，以及使用單位和代建單位相互之間的制約。從這個角度考慮，這三者之間的關(guān)系具體安排如下：

　　1、政府投資管理部門和使用單位之間的關(guān)系。政府投資管理部門掌握投資決策權(quán)，使用單位有項目申請權(quán)。使用單位提出項目建議書和可行性研究報告或者項目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準的更報告，由政府投資管理部門進行審定。

　　2、政府投資管理部門和代建單位的關(guān)系。政府投資管理部門通過公開招標選定代建單位，并與其簽訂建設(shè)管理合同。政府投資管理部門提出項目的建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)進度和建設(shè)投資控制要求，會同有關(guān)部門核撥建設(shè)資金，對項目的建設(shè)管理進行監(jiān)督管理。代建單位按照要求自主組織建設(shè)，承擔按質(zhì)按量按期在政府投資管理部門要求的投資范圍內(nèi)建成項目的責任。政府投資管理部門批準由財政部門直接向代建單位撥付建設(shè)管理費，有權(quán)更換不合格的代建單位。

　　3、使用單位和代建單位之間的關(guān)系。代建單位直接對政府投資管理部門負責，與項目使用單位沒有直接的經(jīng)濟利益關(guān)系。但是，使 用單位對代建單位的工作有參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)和上報權(quán)。在項目建設(shè)過程中，使用方派員擔任籌建組成員，參與初步設(shè)計和施工圖設(shè)計的審定，概預算審查，施工單位和設(shè)備材料供應單位的選擇、工程材料款的支付以及竣工驗收等建設(shè)實施過程中的重大事項，行使監(jiān)督權(quán)，提出自己的建議。對于增加建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模和提高建設(shè)標準等重大事項，使用單位無權(quán)決定，應報政府投資管理部門或有關(guān)部門批準由代建單位執(zhí)行。

　�、� 流程安排

　　在部分法規(guī)中將代建階段細分為前期工作和具體實施兩個階段，這樣的劃分本無不妥，但在現(xiàn)階段法律、法規(guī)還未完善，項目管理公司的專業(yè)化水平還未到達一定水準，社會上對代建制的認識還存在一定誤區(qū)，如果做這樣的劃分，容易產(chǎn)生以下問題：一是不便強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任。眾所周知，項目前期的研究成果，對后期工作的開展是非常重要的。若分為多個階段，在后期工作中暴露了問題，是前期工作失誤造成的，還是后期工作不力造成的，勢必很難界定，因此也難以找到責任主體，最終影響的是政府投資管理的效果。二是不利于現(xiàn)代項目管理方法在代建項目中的應用和培育民族建設(shè)項目管理的市場主體�，F(xiàn)代項目管理中所指的項目是一個完整的項目，從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。因此上海市目前將代建階段視為一個整體開展工作，各方分別在職責范圍內(nèi)開展工作、承擔責任。

　　四、對策和建議

　�、� 完善相應法規(guī)政策

　　目前，代建制的法規(guī)建設(shè)嚴重滯后于實踐，特別是缺乏權(quán)責界定明確的全國性指導法規(guī)。政府有關(guān)部門應積極組織力量，重點加強立法調(diào)研，盡快研究制訂統(tǒng)一、全面、完善的代建制法規(guī)規(guī)章。通過這些法規(guī)及相關(guān)配套政策，對代建制市場的開放、監(jiān)管主體、代建制單位的設(shè)立條件和資質(zhì)審查、代建制的適用范圍和實施程序、代建制管理項目的風險評估與控制、代建制項目的業(yè)績評價等方面作出明確規(guī)定。

　�、� 調(diào)整項目管理收費模式

　　在代建方的收費模式上，建議由目前的按建設(shè)單位管理費收費模式向工程量清單計價模式轉(zhuǎn)變。采用工程量清單計價能反映出工程個別成本，并對代建單位的技術(shù)、管理水平提出了更高的要求，有利于代建單位自主報價和公平競爭，也有利于推動整個工程咨詢行業(yè)的發(fā)展。

　　㈢ 建立代建方績效評估體系

　　為更好地對項目建設(shè)進行全過程監(jiān)控，實時評估代建方的績效，進行與之相對應的獎懲，并將評估結(jié)果作為今后代建方招投標的重要衡量指標，有必要建立代建方績效評估體系。在項目流程的初、中、末三期，結(jié)合時間、成本、質(zhì)量三大工程目標，建立完整的代建方績效評估體系。